人民财评：城镇化潜力巨大 矛盾该如何破解？

刚刚结束的2012年中央经济工作会议指出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”。这也是对若干年来中国增长道路的一个概括，也是对中国未来较长时期内重点发展方向的描述。

过去的十年可谓中国经济增长的“黄金十年”。如果说人口红利、改革红利、全球化红利是中国抓住这一轮发展机遇的内在因素，那么城市建设创造的巨大内需、数亿农业人口向城市产业转移创造的有效供给，则是快速发展的外在表现。

过去的十年也是充满争议的十年。尤为突出的是，翻了几番的房价超过了众多普通民众的购买能力。新迈入职业道路的青年群体感受到的房价压力最大，新生代农民工甚至很难看到融入城市的希望。地方政府采取城市改造或将农村集体土地转化为国有土地等方式，再通过出让土地获取高额可支配政府财力的行为，通俗地说即所谓“土地财政”，被认为侵犯农民利益、制造了拆迁矛盾，还被认为是房价高企的主要原因。与相关法律相冲突的地方融资平台在这一时期也突飞猛进，既有力推进了城镇建设，也让许多评论者开始担心会不会发生中国式次贷。

如果我们仔细分析，地方政府将发展重点转移到“经营城市”，是“成就”与“争议”背后的内在统一逻辑。始于1998年的房改创造了居民对于住房的巨大需求，土地制度又给地方政府获取土地出让收入创造了条件。在追求政绩的动机下，地方政府开始注重以城市为经营对象，以土地为资本金，借助金融系统的信贷扩大了城市建设的资金规模。城市建设规模的扩大与城市面貌的改善，在大量房产投机与投资现象的助长之下，使得房价与低价不断上涨，土地出让收入规模进一步扩大，进而形成正反馈。简而言之，“土地财政”加“地方融资平台”的融资机制，是地方政府经营城市的“魔法杖”。这种融资机制是“成就”与“争议”的结合体，它既给城镇建设飞速发展提供了强大的资金支持，也使得以房价高企为代表的社会问题越来越难以承受。

这样的运转机制合理吗？所谓“追求政绩”与“经营城市”并非什么坏事。以人均GDP衡量的发展水平高低，是中华民族能否实现伟大复兴的核心标志。在发达国家100年前的历史上，如美国的1840年至1880年期间，地方政府同样热衷与类似于中国“经营城市”的市政建设，既大幅改善了城市面貌，又成就了美国历史上增长最快的时期。以此观之，中国地方政府的行为目标并不存在什么问题，既符合“发展是硬道理”这一战略思想，也符合“城镇化是增长动力”这一战略方向。

存在争议的应是“土地财政”加“地方融资平台”这一城市建设融资机制。其不合理之处主要体现在两点。首先，借助这一融资机制，地方政府的城市建设资金近乎在财政体外循环，正常的预算以及财政管理程序无法发挥作用，进而导致城市建设行为缺乏必要的公共约束，部分资金的浪费、腐败以及好大喜功的市政建设难以避免。从这一角度看，将土地出让收入称之为“土地财政”，确为财税部门难以承受。其次，这一融资机制也不公平。土地出让收入是地方融资平台运转的基础。从现实看，房价中包含的土地出让收入越来越高，收入较低人群受资金约束购房时间推迟，意味着其购房时承担的绝对和相对税负都越来越重；收入较高人群较早买房意味着税负较轻。更严重的是，高收入人群甚至可能通过投机性或投资性购买房产获取额外收益，使得问题更加恶化。

展望未来，中国城市化进入快速发展时期，城市生活人口将以亿为单位继续增加，城市建设范围的进一步扩大以及市政设施的内部改良，农业转移人口的真正市民化需要大幅增加公共服务机构与设施，这些都离不开巨额资金的支持，离不开融资机制的创新。

从发达国家历史来看，财政、信贷、证券是市政建设的三种主要融资方式，一般说来三种方式会长期共存，相互配合。笔者认为，当前中国需要的，应是推广房产税抑制土地财政，同时尽快启动市政债，多管齐下为城市建设融资。

具体说来，以保有环节房产税抑制住房投机、投资需求，在市场机制作用之下，这将制约土地财政的增长，从而实现从土地财政到房产税的部分转换。为弥补城市建设资金的不足，首先要对市政建设项目进行分类，能够自行平衡资金的则以项目公司方式走信贷，政府不再承担资金责任。其次，可以学习发达国家，允许市级政府单独发行，省级政府与县级政府捆绑发行市政债，依赖公开证券市场为缺少现金回报的城市建设项目融资，同时以市政债资金替换现有需要地方政府承担的融资平台债务，化解风险。市政债是这一城市建设新型融资机制的关键环节，也是推进城镇化大局的必要改革。

首先，采用市政债为城市建设融资符合经济学原理，也符合中国国情。市政建设的受益时间很长，因此采取债务形式将其成本在代际间分担非常必要。单纯依赖财政资金进行市政建设存在代际不公平，且会拖累市政建设的步伐。如上述美国1840-1880年间市政建设，就主要依赖规模扩大了32倍的市政债的资金支持。在中国经济增长前景依然看好的背景下，利用市政债支持城市建设，经济更快增长所带来的税收增加用于偿还债务，进而能够形成正反馈。

其次，“土地财政”加“地方融资平台”融资方式，其运转基础是市政建设项目能带来显性回报，如地铁带来的周边地价上升，进而不断上涨的土地纯收益能用于偿还债务等。但未来城市建设的重点应是众多无法带来显性回报的项目，如地下水利、环保等。拆迁成本的快速上涨，也使得“土地财政”能提供的资本金越来越少。这一切都表明，即使不考虑现有融资方式所带来的社会问题，其运转基础也逐步丧失，必须要靠以一般税收为偿还基础的市政债来替代。

最后，现有“地方融资平台”具有项目打包贷款、财政资金偿还等类似于市政债的性质，两者的差别在于市政债利用了公开资本市场，地方融资平台仅是单个银行与政府之间的交易。但对于政府融资来说，公开市场恰是非常重要的外部制约。在公开市场融资，需要地方政府增加预算透明度，对于建设项目有良好的规划，对于未来的偿还计划有清晰的说明。中国式的地区竞争将从制度层面推进地方财政的全方位改革，因此与市政债相关的金融风险也无须过分担心。（作者系中国社科院财经战略研究院财政研究室副主任）