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证监会权力重构 交易所补充执法

一财网 2015-12-07 07:37:33

  原标题: 证监会权力重构 交易所补充执法

  IPO重启以来的这一个月,证监会动作很多。从修改IPO规则到改革发审流程,从普及随机抽查到下放执法权力,一系列动作背后,正是股票发行注册制改革背景下证监会权力重构的过程。

  股票发行制度是证券市场的基础制度,在审批制以及核准制下,证监会掌握股票发行的审批权,发审会对企业发行上市有决定性作用。不过,在注册制下,原来的权力链条将被打破,新的权力结构将会建立。

  因受限于证券法修法未完成,注册制尚不具备实施条件,但是近期证监会连续推出的改革措施,正在将以信息披露为中心、放松审批加强监管的理念一步步转化为现实。与以往不同的是,证监会在加强监管权力、提升监管能力的同时,更加注重对权力的自我约束。

  违法肆虐VS人手不足

  证监会上周五表示,已于近日印发《关于委托上海、深圳证券交易所实施案件调查试点工作指导意见》(下称《意见》),委托沪深交易所承担案件具体调查工作职责,证监会保留处罚权。这标志着上海、深圳交易所委托执法试点正式启动。

  将部分执法权力下放沪深交易所,是证监会寻求增强执法力量的一个尝试。

  一直以来,A股市场违法频发,乱象不断,监管权力也因此受到许多质疑。证监会对原有的监管框架,将不得不做出改变。

  据《第一财经日报》了解,原有监管框架下,证监会机构部、上市部等主要负责日常监管,比如机构部要负责监管证券、基金、期货、合格境外投资者等市场主体及其业务是否规范,上市部需要监督上市公司及其董监高等主要负责人行为是否规范。沪深交易所负责搜集和发现线索,然后移交稽查部门进行调查。

  除上述部门以外,证监系统内部还有一支稽查队伍,包括稽查局、稽查总队、36家证监局、沪深专员办近800名稽查力量,由稽查局统一指挥,协同合力办案。

  稽查局是目前证监会打击市场违法的主要力量,该部门负责负责统一处理各类违法违规线索,组织重大案件查办,办理稽查边控、查封、冻结等强制手续,以及组织、协调行政处罚的执行。过去,稽查局一直位居幕后,被动等待沪深交易所等机构移交线索,收到线索并筛查之后,稽查人员才会出动做进一步的调查。

  事实上,相对于2800家上市公司、4500家新三板企业、12000多家私募机构、近百家公募基金、100多家证券公司以及大量的期货公司、咨询机构,800人的稽查队伍捉襟见肘。在原有的监管框架下,这样的执法力量很难满足市场需求。

  监管力量有限的对立面,是违法违规的肆无忌惮。从数量上,近三年来新增案件以25%左右的年平均增长率持续增长,被发现的可能还只是冰山一角;从形式上,违法手段更加智能专业,方式更加复杂隐蔽,多种违法犯罪呈衍生交织之势,对市场和社会的危害加重。

  特别是今年A股巨震期间,操纵市场、内幕交易、信息披露违法更加猖獗,其中除了个人投资者,还有大量的机构投资者利用资金、技术、信息优势从中渔利。再加上监管内部的腐败滋生,这对过去固有的监管执法模式而言,是一个巨大挑战。

  肆虐的违法违规,与有限的稽查力量,形成了一个矛盾。这个矛盾,也成为稽查发力的一个瓶颈,成为执法效率的一个阻碍。那么如何打破这个瓶颈呢?

  单纯增加人力投入、拓展权力链条,这样的方式被证明是不切实际的。有监管层内部人士曾对《第一财经日报》表示,与公安机关的执法权力相比,行政机关的执法权力显得束手束脚,但是要解决证券市场的执法瓶颈的问题,不可能一味要求权力的扩张。

  从目前来看,整合系统内部资源、改变权力运行机制,是证监会解决执法力量瓶颈问题的新尝试。“证券交易所具有信息、技术、资源优势,且具备履行案件调查取证工作职责的组织和人才条件。”新闻发言人邓舸上周五表示,为解决执法力量严重不足与执法任务日益繁重的现实难题,打破制约监管执法的瓶颈,证监会正积极探索执法制度创新,完善体制安排,优化监管资源配置。

  根据安排,沪深交易所将成为稽查执法力量的重要补充。沪深交易所将设立独立部门,与其他部门保持隔离。负责承接调查的案件主要包括五类,即涉及股票首次公开发行并上市的欺诈发行等案件;与上市公司相关的虚假陈述、内幕交易和操纵市场案件;债券市场案件;与境外股票市场交易互联互通相关的跨境执法案件;以及证监会采用一事一委托方式委托的其他重大、新型、跨市场等特定案件。

  第三方监督

  权力重构的另一个维度是制约。

  本轮金融反腐查处的案件,无论从数量上还是职位级别上,都远超以往。这些事件不仅给市场带来巨大影响,也让监管层内部受到震动。可以看到,近期证监会推出的多项政策措施,都是围绕约束权力而设计。一方面,在提升审批效率的同时,约束审批寻租;另一方面,在提高监管执法能力的同时,主动接受监督。

  11月出IPO重启时,证监会同步推出了完善措施,随后又专门制定文件,对发审权力运行进行规范。对掌握企业发行上市生杀大权的发审委委员,市场诟病很多。一是不满其双重标准、个人设租,以权谋私,二是不满其审核低效、滥用表决权力。虽然发审委制度很可能将随着注册制的实施退出历史舞台,但就在废止前夜,证监会依然决定对其进行改革。或有无奈,但也是不得不为。

  在监管执法方面,证监会推出“双随机”抽查机制,提高寻租成本。即建立“检查对象名录库”和“执法检查人员名录库”,采取随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的抽查机制,具体而言,除有线索或证据的专项检查外,证监会在现场检查中,均须通过摇号、机选等方式,从两个名录库中抽取对象,这一制度将在2016年全面展开。

  另一个权力制约机制,是第三方备案制。11月9日,证监会印发实施《稽查案件基础文档第三方备案监督工作试点方案》,正式建立稽查案件基础文档第三方备案监督制度,在证监会系统10家调查单位开展试点。

  作为证券市场的监管机构,证监会角色正在发生变化,审批权渐弱,监管执法权力加强。权力滋生腐败,以前的重灾区是审批领域,而未来的重灾区就可能是稽查执法领域。

  如邓舸所说,随着证监会工作重心逐步向监管执法,特别是稽查执法上转移,稽查执法成为证监会规制权力运行、加强廉政风险防控的关键领域。稽查执法各环节直接影响到行政当事人乃至市场各方的利益,执法过程中可能受到各种主客观因素的干扰。

  证监会对此已有预期,并在制度设计上开始提前布局,稽查案件基础文档的第三方备案监督制度就是其中之一。

  简单来说,备案制主要通过“证据电子化、留痕指纹化、采报即时化、存管独立化、监管一体化”的方式,将调查过程中形成的证据材料、过程文档、说情人登记表等可能影响案件走向、对案件认定有决定性作用的基础文档及时封存锁定,生成数字指纹报送证监会纪委等相关部门,以实现实时的第三方独立备案监督,杜绝擅自篡改重要资料现象的发生。

  重构权力的同时,注重建立权力约束机制,这是本轮改革的新智慧。

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