交通银行首席经济学家连平:理性看待我国政府债务

作者:连 平
2016-10-22 14:31:52
分享

  一个时期以来,中国政府债务水平是否过高、风险是否可控成为国内外关注的焦点。市场上对经济下行压力增大情况下适度增加政府债务存在不少疑虑。纵观以往国际金融危机和经济大萧条,通常认为,过度负债和高杠杆是导致危机的基本因素之一。讨论政府债务规模的合理性及其风险,需要正确认识政府债务的经济作用,尤其是应当结合具体国情客观理性地评价政府债务的风险。

  一、适当增加政府债务是当下经济发展的需要

  政府合理举债有助于维持宏观经济稳定和实体经济增长。当前国内外经济形势错综复杂,我国经济增长面临旧动力减弱和新动力不足的结构性矛盾,经济下行压力依然较大。2016年是“十三五”规划的开局之年,要保持经济平稳运行,需要适当加大积极财政政策的实施力度。

  适度加大国债和地方政府债券发行规模,是政府依法规范加杠杆的重要举措。从市场经济多年发展的实践经验看,世界各国几乎无一例外要通过适度政府举债为基础设施建设、公共事业发展筹措财力,平滑处理公共工程支出负担,更好地改善民生、造福于公众,增强经济内生发展基础。政府适度加杠杆还可以避免全社会债务收缩对经济造成负面影响,从而保持经济平稳增长。

  充分用好增加的政府债务,有助于供给侧结构性改革的推进。政府适度举债有利于减轻企业税收负担,有助于实现企业去杠杆和降成本,为企业生产性投资提供资金保障,激发企业主动投资意愿。通过合理配置政府债务资金,有利于撬动资金流向结构调整的重点领域,是实现去库存、去产能、经济结构转型和培育经济新增长点的重要手段。政府适度举债,有利于促进居民收入中高速增长,进而推动居民消费;有助于加快城镇化和城乡一体化发展步伐,实现公平与效率的有机结合。

  二、我国政府债务具备适度增加的良好条件

  其一,我国财政赤字率和债务水平不高。我国财政赤字率和政府负债率在世界主要经济体中相对较低,2016年计划赤字率达到3%,仍处在国际公认的合理范围内。判定债务规模是否过大并非看其绝对规模大小,而是看其相对大小。从相对比较看,中国政府债务水平并不算高。截至2015年底,中央政府债务10.66万亿元,地方政府债务16万亿元,全国政府债务共计26.66万亿元,占GDP比重为39.4%。加上地方政府或有债务(即政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务),按审计署20%的平均代偿率匡算,全国政府债务率达到41.5%左右,远低于欧盟60%的警戒线。从总体债务结构看,中国债务的主要问题是非金融企业部门债务,其债务率高达131%。金融部门债务率约为21%,居民部门债务率为40%左右,政府部门债务率约为40%。

  其二,我国政府有较为充足的偿债能力。当下,我国财政收入规模可观,债务率和债务依存度水平良好。得益于经济持续的中高速增长,我国财政收入增速较快,为实施更有力度的积极财政政策提供了坚实基础。除了可观的财政收入外,政府还拥有相当丰厚的资产。按窄口径匡算,中国的主权资产净值为20万亿元左右。这表明中国政府拥有足够的主权资产来覆盖其主权负债。政府债务问题还应当进一步分析衡量偿债能力指标,即债务率(债务余额/综合财力)。2015年我国地方政府债务率为89.2%,低于国际警戒线。我国政府可观的财政收入、合理的债务率和较低的债务依存度水平,为政府偿债提供了充分保障。

  其三,我国拥有大量国企经营收入和较强的国有资产变现能力。通过国企改革,不但可以盘活存量资本,提高国民经济运行效率,而且能够释放大量财政可用资金,为适当增加政府负债提供强有力的资金支持。经测算,非金融国企股权结构改革每年可盘活万亿存量资金。雄厚的国有资本存量不但具有较强的盈利能力,而且可以通过股权结构调整变现。

  目前,我国中央政府债务状况总体较好,大幅低于发达国家水平。考虑到中央政府拥有位居世界前列的财政收入和较强的国有资产变现能力,未来仍可根据需要适度增加中央政府债务。考虑到地方政府拥有一定数量的负有偿还或救助责任的或有负债,部分地方政府也曾有过盲目举债的行为,地方政府债务有必要实施限额管理,以合理控制地方政府债务的增长。

  三、债务置换有助于化解地方政府债务风险

  近年来,我国中央政府对地方政府债务风险保持高度关注,并积极采取措施规范地方政府债务管理,取得了阶段性成效。通过对地方政府债务实行限额管理,建立了控制地方政府债务规模的长效机制。通过发行地方政府债券置换存量债务,有效缓解了部分地方政府的偿债压力。将地方政府债务纳入预算管理,主动接受各级人大监督。建立健全债务风险评估预警和应急处置机制,督促高风险地区多渠道筹集资金化解债务风险。

  地方政府债券的重要购买主体仍然是商业银行。鉴于信贷利率明显高于债券收益率,债务置换将直接减少商业银行的利息收入,但置换债将从流动性和风险两方面对银行产生积极作用。地方政府债券纳入银行抵押品范围,有助于提高银行资产流动性。债券投资不计入银行贷存比,有助于降低贷存比,从而在一定程度上可以降低银行资金成本。地方政府发行的置换债在整体上有助于减少银行风险资产规模,信贷风险和不良贷款的生成速度也可能因此而显著降低,从而有助于提高资本充足率。债务置换降低了地方政府债务风险,有助于银行系统改善整体资产质量和守住不发生系统性风险的底线。

  为更有效地化解地方政府债务风险,未来应多管齐下规范地方政府债务管理。必须定期分析债务状况,建立健全风险预警、应急处置和考核问责等机制。督促地方用好置换债资金,充分发挥政府债务对经济社会发展的支持作用。督促地方政府切实履行偿债责任,妥善处理存量债务,加大力度惩处地方政府违法违规举债担保行为。

  四、未来一个时期中国政府债务风险总体可控

  分析政府债务风险问题,应当充分考虑各国经济发展阶段的不同以及债务指标的差别,切不能一概而论。讨论中国政府债务及其风险必须紧密结合中国国情特征。

  其一,中国的融资平台公司债务具有特殊性。其二,中国是一个拥有高储蓄比例的经济体,这为经济活动融资提供了充足的来源。高储蓄率国家往往可以在不依赖国际因素的环境下,依靠国内力量较为平滑地处置债务风险。其三,以银行为主的金融体系决定了中国债务风险程度相对较低。其四,广义政府内部资源重新配置便于缓解债务问题。

  综上可见,中国政府短期内发生债务危机的概率很小。但随着经济增长下行压力加大,在经济体负债率不断提高的同时,企业利润缩水、偿债能力减弱,不良债务率也在提升。当下政府债务状况虽然良好,但仍需关注并严密控制重点局部和薄弱环节的债务风险,以防债务问题影响实体经济的平稳运行。

  第一,建立债务风险预警机制,妥善处理部分不良资产。对低投资回报率、高债务率的政府公共基础建设,应积极采取多种措施化解其债务风险。通过政府债务限额管理和预算管理,控制政府债务规模。应建立健全债务风险预警机制和应急处置机制,以保证政府公共服务职能的发挥。

  第二,制定中长期滚动预算,真正实现政府债务限额管理。在跨年度的时间框架内,根据各种政策和环境变化预估支出的中长期影响和未来成本,合理制定支出的总上限。考虑到或有负债需更长期的时间框架来反映其社会责任,因此应进行更远期的提前预估与测算,从而进行远期风险控制,真正实现政府债务限额管理。

  第三,推动融资平台公司市场化转型。进一步发展和健全多层次金融体系,促进融资渠道多元化,引导社会资金流向债券市场和股权融资市场,为融资平台公司转型创造良好的外部条件。推动融资平台公司市场化转型。完善市场化退出和重组机制,通过司法程序对违约的融资平台公司市场化债务进行处置,以阻断风险传导。

  此外,还要完善政府资产负债表编制,增加地方政府债务的透明度。这将有利于市场给地方政府债券准确定价,实现市场监督的作用。(原文来源:经济日报 作者:交通银行首席经济学家连平)

分享