中央经济工作会议解读之三丨赵昌文:以深化改革为核心 谋划去产能治本之策

来源:中国经济时报
2016-12-23 11:16:29
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近日闭幕的中央经济工作会议提出继续深入推进“三去一降一补”五大任务,推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能,防止已经化解的过剩产能死灰复燃。

2016年去产能的成效如何?有哪些可以总结的经验?2017年的去产能将呈现出哪些特点?中国经济时报记者就此专访了国务院发展研究中心产业经济研究部部长赵昌文。

他认为,2016年的去产能工作抓住了当前经济的主要矛盾。2017年的去产能工作,要更加强调法治化、市场化手段。要以深化改革为根本途径,建立化解过剩产能的长效机制。

去产能抓住了当前经济的主要矛盾

中国经济时报:作为“三去一降一补”的首要任务,2016年的去产能已接近尾声,有哪些可以总结的经验?

赵昌文:钢铁和煤炭行业是2016年去产能的重点。钢铁行业的任务是4500万吨,煤炭行业是2.5亿吨,目前看已全面提前完成年初设定的目标。按照原计划,在“十三五”期间,钢铁行业压减1亿吨至1.5亿吨产能,煤炭要在近年来淘汰落后产能的基础上,用3—5年的时间,再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。这样看来,钢铁已完成三分之一,煤炭已完成四分之一的任务。

总结2016年的工作,我想用一句话来概括,那就是“去产能抓住了当前经济工作的主要矛盾”。一是去产能作为供给侧结构性改革“三去一降一补”五大任务之一,从中央确定总的目标,到根据一定标准进行任务分解,再到地方按照目标和任务层层执行,从上至下都在坚定不移地推进,目标明确,任务清楚,推动力很强。二是抓重点行业和重点地区,而不是一刀切和平行用力。目前不少行业都面临比较严重的产能过剩问题,选择有代表性的主要行业和产业领域推进去产能工作,非常必要。其中,钢铁是资本密集型行业,煤炭是劳动密集型行业,两个行业的总量和规模都比较大,国内外关注度很高,因为近年来钢铁的出口超过一亿吨,而煤炭行业与能源转型、环境和气候变化等问题密切相关。从重点地区看,无论是钢铁产业比较集中的河北,还是煤炭产业的集中地山西,都是推进去产能的重点区域,能够集中见效。

今年下半年以来,钢铁和煤炭市场的回暖和效益好转,虽然有多种影响因素,但去产能无疑起了最重要的作用,说明抓好去产能工作确实取得了成效,有利于行业脱困发展,这在一定程度上也印证了去产能的重要性和方向的正确性。

中国经济时报:今年去产能还有哪些有待完善的地方?

赵昌文:虽然2016年的去产能工作全面完成了任务,但还有一些有待完善和需要进一步思考的地方,特别是如何做到标本兼治、长短结合。

一是如何更好地发挥市场机制在去产能中的作用。过去很多竞争性行业,比如家电、食品、纺织等都出现过比较严重的产能过剩,但最终靠市场的力量实现了供需关系平衡。虽然这一轮产能过剩主要是在重化工行业,但从上述行业发展的历史中我们一定可以找到不少值得借鉴的经验。

二是如何把原则性和灵活性相结合。原则性体现在必须完成中央确定的任务上,灵活性是指遇到具体情况时要实事求是。我们在地方调研中发现,去产能的任务越是分解到基层,就越没有了灵活性。以钢铁行业为例,如果过多地去掉高炉的产能,就会对转炉的配比产生影响,导致企业无法做到生产设备的最优化。

此外,中央目前的奖补政策主要针对人员安置问题,但在实际中也遇到一些新情况,比如有的企业早已经停产但设备并没有彻底拆除,也没有人员安置的任务;有的还在运营的企业,主要的损失是资产损失等,按现在的政策均不属于奖补资金的范围。所以,未来政策还有进一步完善的空间,而且要对已经停产的企业和没有停产的企业区别对待。

重视市场化、法治化去产能

中国经济时报:中央经济工作会议提出,2017年要继续推动去产能,对比2016年,2017年的去产能工作在具体措施上会有哪些延续和变化?是否会从钢铁和煤炭行业领域扩容到其他产业?

赵昌文:中央经济工作会议强调以新发展理念为指导,以供给侧结构性改革为主线,因此,继续推进供给侧结构性改革仍然是2017年经济工作的主要任务,去产能工作也会按照既定的原则向前推进。

一是2017年是供给侧结构性改革的深化之年,同时,中国经济发展的内外部环境可能会出现一些新的、不确定性变化。所以,要坚持“稳中求进”这个工作总基调和方法论,既坚定不移地推进供给侧结构性改革,也要做好整个经济的宏观调控,将调整和调控有机结合起来。

二是中央经济工作会议提出,要防止已经化解的过剩产能死灰复燃,同时用市场、法治的办法做好其他产能过剩行业的去产能工作。我理解,2017年的去产能将会更加强调环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准,这意味着将会更加严格执行行业标准和加强监管,实现法治化去产能。

三是如何更好地发挥市场机制在去产能中的重要作用仍然需要继续探索。比如是否可以考虑把各地去产能的目标变成指导性目标,而不是强制性目标,建立相应的激励和约束机制,给地方一定的可调节空间。同时,在一定区域范围内,探索产能置换指标的交易,解决微观层面特别是企业内部的平衡性问题。

2017年的去产能是否会从钢铁和煤炭行业扩容到其他产业,我的看法是,如果能在钢铁和煤炭行业探索出一些有效的做法,水泥、电解铝、平板玻璃等其他产能过剩的行业也可以借鉴,但这些行业,无论是总体市场规模还是影响力都相对较小,因此,可以主要通过行业自律实现去产能,特别是以法治化、市场化的手段解决产能过剩问题。

中国经济时报:处置“僵尸企业”关系到去产能的成败,去产能的快速推进,客观上将需要处置“僵尸企业”数量集中在了一个较短的时间里,给相关工作带来挑战,有哪些方式可以化解这些挑战?

赵昌文:要处置好“僵尸企业”,首先要明确“僵尸企业”的定义。之前对“僵尸企业”的定义主要是定性的标准,指已经停产或者半停产,连年亏损,甚至资不抵债,靠政府支持和银行贷款维持的企业。但是,依照这些标准,我们并不能准确知道实际上有多少“僵尸企业”。以国有企业为例,国资委曾提出要用三年时间,完成处置300多家“僵尸企业”任务,但到底有多少国有的“僵尸企业”,并没有明确的说法。

虽然如此,但是我们至少有一个基本的判断,那就是,凡“僵尸企业”陷入债务困境都有比较长的一段时间了,不可能是短期的周转困难。通过处置“僵尸企业”去产能,主要还是存量的产能,对市场上的供给影响并不是很直接。所以,政府没有必要大包大揽,要主要依靠市场化的兼并重组,推进这项工作。

中国经济时报:中央经济工作会议提出,创造条件推动企业兼并重组,妥善处置企业债务,做好人员安置工作,2017年将如何推动企业的兼并重组?

赵昌文:2010年和2014年中央相继出台了《国务院关于促进企业兼并重组的意见》和《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》,明确促进企业兼并重组的基本原则,即发挥企业的主体作用、坚持市场化运作、促进市场有效竞争,提出落实税收优惠政策、加强财政资金投入、加大金融支持力度、支持企业自主创新和技术进步、充分发挥资本市场推动企业重组的作用、完善相关土地管理政策、妥善解决债权债务和职工安置问题、深化企业体制改革和管理创新,加强对企业兼并重组的引导和政策扶持。在财税支持政策上提出,完善企业所得税、土地增值税政策,落实增值税、营业税等政策,这些原则现在依然适用。

推动企业兼并重组,首先要分清楚企业的债务情况。企业债务的形成有多种原因,有些企业的债务属于“发展性债务”,也就是说,这类企业往往有核心竞争力,比如专利、技术、核心产品等,通过市场化的兼并重组可以极大地增强企业活力。有的企业债务属于“生存性债务”,通常包袱较重,债务关系复杂,并不是资本市场中受欢迎的,更多情况下要破产重整或破产清算。因此,两类企业要求的政策条件并不一样。

以深化改革为核心建立去产能长效机制

中国经济时报:钢铁和煤炭是一些地方的主导产业,大力推进去产能,使得地方面临较大的财政和人员安置压力,在去产能的过程中,如何平衡地方经济发展与过剩产能的关系?

赵昌文:短期内,去产能一定会对一个地区的经济发展带来压力,如影响GDP、地方财政收入的增速、增加就业压力和银行不良资产,但是,要辩证地看。一个是整体与局部的关系。从整体看,特定地区的去产能,会使得整个行业的景气程度改善,从而有利于行业整体发展。一个是短期与长期的关系。从长期看,推进去产能,最终会使得经济发展的质量和效益得到改善,减轻未来发展的包袱。

对于GDP增速,此次中央经济工作会议再次强调“要坚持以提高发展质量和效益为中心”;对于去产能客观上带来的财政负担和人员安置的压力,通过中央财政专项资金的合理使用和财政专项转移支付可以解决一部分问题,从地方的角度看,也要平衡好政府支出和去产能的成本的关系,在保民生、保底线的过程中,更好地推进去产能工作。

中国经济时报:去产能是一项系统工程,需要不断深化其他领域的改革,比如国企改革、推进产业转型升级等,需要哪些配套措施?

赵昌文:2003年到2012年,在新一轮重化工业的快速扩张中,国有资本是主力军,所以,迄今相当多的国有资本和国有企业分布在产能过剩行业中,去产能首先涉及到的就是国有资本布局结构的调整。在新一轮国资国企改革中,一个基本趋势应该是国有资本要尽可能从产能过剩的重化工行业中退出,向战略性新兴产业领域集中。此外,国企内部也要通过有进有退实现资本布局结构的合理调整。最后,要通过深化国资国企改革,建立起化解产能过剩的长效机制。

去产能和产业升级是一个问题的两个方面。从某种意义上说,淘汰落后产能本身就是推进产业升级,通过不断提高技术和质量标准,形成相对先进的产能,才能最终满足消费者的需求升级。

去产能的过程中要把企业的技术改造和设备更新作为重点。现在很多企业的产品质量满足不了市场需求,甚至一些传统的消费品也存在质量问题,既有质量标准不够高、质量控制不够严、工匠精神不够等问题,也有客观上存在的技术和设备上的短板。所以,企业在去产能的过程中要同步做好“去也是在进”的转换,通过“瘦身”精神更好,规模减小但效率更高。

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