在多年的农业政策支持下，我国粮食供给空前充裕，安全程度大大提高。但是，在粮食供给充裕背景下，原有粮食支持政策的弊端也越来越明显。在新形势下，必须对现有政策制度进行改革和调整，以适应变化了的形势需要。
一、 我国粮食供求市场存在"三多一低"现象
当前,我国粮食供求市场出现了“三多一低”的怪现象,就是粮食生产量越来越多,进口量越来越多,库存量也越来越多,但粮食自给率却越来越低。
第一，生产量多。多年来,我国通过增加投入、财政补贴、价格支持等政策刺激粮食生产，使得粮食生产取得了骄人成绩。从2003年到2014年,全国粮食年产量由43070万吨增长提高到60703万吨,11年间产能增加了17633万吨,增长了40.9%。粮食生产中最大特点是生产集中度越来越高，主要表现在两个方面。一方面，粮食生产在向谷物集中（见表1）。2003-2014年，11年间谷物增产了18312万吨，对粮食增产贡献率103.9%，豆类、薯类减产了680万吨，对粮食增产贡献率-3.9%。2015年全国粮食产量达到62143万吨，其中谷物产量为57225万吨，占粮食产量的比重从2003年的86.9%上升到92.1%。在谷物中，玉米增产幅度最大，11年间玉米增产9982万吨，对粮食增产贡献率56.6%。
另一方面，粮食生产在向主产区集中。表2是2003年以来粮食生产区域结构变化情况。从中可以看出，2003年以来我国13个主产区产出粮食占全国粮食产量比重由71%上升到75.81%，截至2014年，11年间我国粮食增加的产量中，有87.6%的增产部分来自主产区的贡献。
第二，进口量多。2003年以来，我国粮食净进口规模越来越大（见表3）。2003年粮食净进口61万吨，2010年5931万吨，2014年8999万吨，改变中国进出口结构的主要品种是大豆，2003年我国进口2074万吨， 2014年7140万吨，2015年8169万吨，12年大豆净进口增长了2.94倍，2014年大豆进口对粮食净进口贡献为74.2%。
第三，库存储备量多。随着粮食综合生产能力的提高，粮食年生产量在11年间先从4.3亿吨跨上5亿吨，进而又迈上6亿吨的台阶。粮食连年大幅度增产，市场出现了阶段性和结构性供过于求。为了保护粮农的利益，政府在最低收购价政策之外又出台了临时收储政策，从农民手中大量收购粮食。比如2005年国家按最低收购价从农民收购了250多亿斤粮食，到2014年国家按最低收购价和临时收储政策从农民收购了2893亿斤，不足10年收购量增加了10.3倍。收购量越来越多，库存量也在快速增长。2004年末全国粮食商品库存总量3094亿斤，到2015年7月我国的粮食库存总量超9000亿斤，到当年末库存更是突破1万亿斤。目前，我国粮食储备率已经超过80%，大大超过世界粮农组织规定的17%-18%的安全储备率水平。
第四，自给率水平降低。在生产量、进口量和储备量越来越多的情况下，我国粮食的供求关系确实得到了根本性改变，过去是紧平衡，现在是供大于求，并出现了阶段性和结构性过剩。以2015年为例，年初粮食库存8000多亿斤，全年粮食生产量12429亿斤。粮食进口量中，大豆1805亿斤，谷物进口654亿斤，扣掉出口因素，净进口约2447亿斤，由此可以测算出2015年全国粮食供给总量为22876亿斤。而我国全社会粮食消费总量也就是12500多亿斤。显然，2015年我国有超出市场需求近1万亿斤的粮食，恰恰是我们用行政干预从市场退出的供给部分。这些粮食假定不过期陈化的话，可供城镇户籍居民十年口粮还有余，可供城乡居民口粮三年还要多，根本不存在所谓粮食供给偏紧的安全问题。
按道理，粮食连续十多年增产后，我国粮食自给率应该上升而不是降低，但事实恰恰相反。2005年以来，我国的粮食自给率不断走低，2005年粮食自给率100.9%，2010年90.21%，2013年88.68%，2014年87.09%（见表4），已经远低于国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020）保障自给率在95%以上的要求。
造成粮食供给空前充裕、而自给率却连年下降的原因主要有两条：一条是将大豆统计在了粮食之内，进口量很高的大豆降低了粮食总体的自给率。严格来讲，大豆并不是真正意义上的粮食，是油料作物，是各种豆制品的原料。如果排除大豆，仅按谷物自给率计算，2001年以来我国的自给率一直在96%以上，2014年为96.73%（见表5）。二是我们将大量粮食以最低收购价和临时收储政策收到仓库里变成储备，造成市场实际供给量减少了。一旦储备粮投放减少、减慢，国内用粮企业便会迅速用便宜的进口粮食进行替代，造成进口快速增长，自给率随之下降的结果。可以说，我国粮食自给率的下降，是伴随着谷物储备率迅速上升而发生的。当前，我国的粮食供给其实是历史上最充裕的时期。
二、粮食安全的主要问题是过度生产和超额储备
中国是人多地少、水资源短缺的国家。在这种情况下，持续生产超越国内市场需求的粮食产品并将其储存起来，形成越来越多的超额储备，这在经济学意义上是典型的过度生产和过度储备。如前所述，我国的粮食储备率已经超过80%，继续增产粮食，储备率还将继续上升。这种过度生产和过度储备会带来以下诸多问题。
一是导致财政多头投入全程补贴，负担越来越重。多年来，为了保持粮食连年增产，在生产环节，国家投入大量资金强化农业基础设施建设，不断增加对粮农的补贴，以鼓励和支持农民生产粮食。在流通环节，当粮食连年增产出现“卖难”后，国家又以高价收购农民的粮食；随着收购量越来越多，在仓容爆满情况下，又被迫投入巨资新建或改建大量仓储设施。同时，为了维护这些超出市场需求的粮食，财政还得支出两笔数额巨大的资金，一笔补贴粮食存储，另一笔支持存储企业定期到市场上轮换库存粮食。2014年国家对农民的种粮直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料价格综合补贴四项合计约1700亿元，当年用于粮食最低收购和临时收储的资金达到3555.7亿元，还有新建1000亿斤粮食仓储设施的投入。另外，为维护好这些储备粮，目前还需要约500亿元左右的保管费用。可见，我国粮食从生产到流通是全程补贴的，国家财政至少支出了五笔巨额资金。如果我们生产的粮食都是必要的，储备的粮食是必需的，财政资金支出项目再多也是应该的。问题是长期生产超出市场需要的粮食，只能作为储存沉淀起来，并为此支出巨额资金，其实是对公共资源的浪费。
二是过度耗费土地和水资源，加大了生态环境压力。我国本来就是土地、水资源极度稀缺的国家，要保持粮食连年增产，势必加大对土地、水资源的利用强度。农民为了增加产量，不惜超量使用化肥、农药，严重超采地下水资源。有数据显示，我国每亩化肥施用量是发达国家的3倍左右，而利用率只有30%左右，比发达国家低20多个百分点。由于农药使用不当，有1.4亿亩耕地遭受农药污染，目前我国耕地污染超标面积高达3.5亿亩，污染率为19.4%。
三是过度生产带来了生产成本的大幅度增加。农民为了增加粮食产量，在有限的土地空间上，不断加大资源利用强度，追加物质和劳动投入，最终导致生产成本增加快于单位面积产量的提高。表6是2004年到2014年我国谷物生产成本收益变化情况。过去10年间,我国小麦、稻谷、玉米三种粮食每亩生产成本由395.5元提高到1068.57元，名义增长率为170.2%，其中物质成本增长率为108.8%；而同期三种粮食亩均产量只增长了16.34%，亩收益率由33.2%下降到10.46%。
四是扭曲了市场供求关系，市场价格信号基本失灵。按道理,农业基础设施投入的不断增加，提高了粮食的产出能力，增加农业补贴也提高了农民种粮积极性，在此政策激励下粮食生产必然会增加，市场供给量也会随之增长，由此市场价格必然会随着市场供给量增长而下降。但是，过去11年里，我国是粮食越增产，粮价越上涨，市场没有反映出粮食供给在不断增加的信号。原因很简单，我们连续多年持续不断提高粮食最低收购价和临时收储价格，使增产的大部分粮食从农民手中收购后退出市场，增产的粮食仅表现为库存增加。到此为止，我国的粮食市场供求关系被扭曲了，市场配置资源的决定性作用被干预掉了，以最低收购价和临时收储价格为代表的“政策价”替代了正常的市场价格，在年复一年不断地引导和左右着粮食生产。
总之，粮食连年增产确实保证了我国的粮食安全，但在新的形势下，国家却面临着“收不起、储不起、补不起”的困境。笔者以为，这是新常态下一种新的粮食不安全。
三、 新的粮食不安全需要新的政策制度
面对新的粮食不安全挑战，国内学者提出了不同的解决方案。第一种方案是实行目标价格制度。该方案的核心内容是，取消目前对粮食的最低收购价和临时收储价的制度安排，在对棉花、大豆实行目标价格政策的基础上，对小麦、稻谷、玉米也实行目标价格制度。对粮食实行目标价格，可减少市场扭曲，让粮食价格由市场决定；这有利于保护粮农利益，稳定粮食生产，还可大大减少流通环节的财政补贴和建设投资。其缺点有三：一是期初的实际操作成本高，测量面积、统计产量或销量、核定生产成本及收益、确定目标价格与市场价格之间的差价补贴等需要大量工作成本；另外，我国种粮农户接近1.9亿户，还有数以万计的不同所有制收购企业和粮食加工厂，无论是按面积、产量还是按商品粮发放补贴，都需要详细复杂的组织配套制度建设。二是在粮食供求关系紧张价格上涨时，政府有可能从市场上收不到粮食，粮食安全储备受到威胁。三是市场波动风险加大。实行目标价格制度后，粮价由政策定价转为市场定价，在连续十多年粮食丰收条件下，可能会出现粮价较大幅度下滑，此时已经习惯了托市收购的农民又会出现“卖粮难”，粮食周期性波动将会再现。
第二种方案是对现有最低收购价和临储收购制度进行渐进式改进。该方案的核心内容是：在现阶段，将最低收购价特别是临储价格逐年渐进式降低，逐渐引导粮农适度调整生产量。该方案的优点是：政策连续稳定，操作成本低，轻车熟路，粮食安全有较高保障。缺点是市场扭曲仍然存在；收储数量近期还要增加，财政补贴也不会减少。
笔者提出第三个方案，即取消现有粮食的最低收购价和临时收储价制度安排，实行粮食安全目标储备制度条件下的高价收购制度。具体内容如下：
一是确定国家储备规模。国家储备粮不是越多越安全，应该有个科学界限。国际粮农组织有一个粮食安全标准界限得到广泛认同，即一个国家粮食储量占消费总量的17%-18%，保证这个比例的储备粮就是安全的。考虑到我国市场不太成熟，还有很多交通不发达地区影响粮食运输，也有体制因素制约粮食流通，我国粮食储备量可以高于国际标准，安全储备量设定为不超过消费总量的30%比较适宜。其中战略应急储备17%-18%，商业调节储备12%-13%。储备粮中，小麦、稻谷的储备比例可相应高一些，玉米的储备比例可调低一些。从数量上设定，目前我国每年保持粮食储备总量在3500亿-4000亿斤比较适宜。按照三年轮换一次计算，国家每年要从农民收购1000多亿斤粮食。
二是根据国家粮食安全目标储备数量，始终以高于市场价格的水平从农民收购粮食。在粮食安全目标储备量之内，国家每年收购储备或轮换所需要的粮食。在取消粮食最低收购价和临时收储价以后，为了防止国家从市场上收不到粮食，政府可参考韩国经验，以高于市场价格水平从粮农定量收购。韩国政府曾经每年从农民收购稻谷产量的10%，收购价格高于市场价35%左右，收购指标分配到种植户并允许转让；农协每年向稻农收购产量的20%，价格高出市场价格20%左右。我国完全可以借鉴这种方法收购国家所需要的粮食，比如国家每年从粮农收购的粮食价格可始终高于市场价格20%或30%，并将收购量指标公平分配到主产区种植户。由于政府储备粮收购价格明显高于市场价格，所以农民都会主动售粮。即便有些农民因特殊原因不愿或不能售粮的，拥有售粮指标的农户还可以把指标转让给其他农户。这里可以看到，政府的粮食收购价与市场价始终保持在一个恒定比例，高则更高，低则也高。因此，在实际操作过程中，政府收购粮并不干扰市场价格的形成，市场对粮食供求就起了决定性作用。
三是继续保留对粮食生产领域的补贴。有人担心取消粮食最低收购价和临时收储价制度安排后会出现粮食大减产，笔者以为出现粮食周期波动是必然的，但出现大幅度减产可能性很小。因为我们还保留着种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料价格综合补贴等1700多亿的生产补贴，对于这些补贴，可以做些针对性调整，补贴对象要瞄准种粮农户，特别是种粮大户。这样会将粮食生产托在一定的水平线上。因为，如果有人放弃粮食生产，将会丧失政策补贴的机会。另外，即使是大幅度减产也没有什么可怕的，我们还有8亿亩高标准农田作支撑，半年就能调节回来。
四是要下决心建设一批高标准农田。这些农田标准化建设的投入主要由中央政府投入，承包权和使用权属不变，建成后不能随意改变土地性质，但有权自由选择种植农作物，一旦粮食减产，国家可以用政策动员和引导农民在高标准农田种植粮食。
五是及时消化超过国家安全目标储备规模的粮食，随之削减粮食流通领域的补贴，并将流通领域节省出来的补贴转而用于耕地保护。要限期消化超规模库存粮，这些粮食可以用于耕地轮作休耕，也可向食品加工业投放一部分，向生物质能投放一部分，对外援助一部分，还可以投向饲料加工业以替代进口。超规模库存粮消化后，节省出来的保管费和取消最低收购价和临时收储价制度节约出的财政补贴部分，建议主要用于对农民耕地保护的补贴，比如对耕地进行轮作休耕补贴。这既有利于保护有限的耕地资源，又能增加农民收入。
六是实施新的粮食安全制度还需要更新粮食安全观念。要调整原有粮食安全概念内涵，将粮食中豆类、薯类剔除在外，形成新的粮食安全概念。新的粮食安全概念应考虑以下几方面：从安全形式上考虑，主要是不断增强和储备粮食综合生产能力，建设一批旱涝保收的高标准农田，保证资源安全；从品种上考虑，以谷物特别是稻谷、小麦安全为重点；从区域布局考虑，主要是重点支持主产区粮食生产；从食品消费结构考虑，主要保障口粮安全。同时，中国的粮食安全制度安排要有开放视角，在保障我国口粮基本自给（自给率95%）前提下，要充分利用国际国内两个市场、两种资源，调整农业结构，置换农业资源，发挥比较优势，大力发展劳动密集和技术密集型农产品，不断增强国际市场竞争力。要适度增加土地、水等资源密集型产品进口量，或利用国内农业资本“走出去”开发国外农业资源，以缓解国内资源环境压力。
(作者系国家发改委宏观经济研究院原副院长、研究员)
