金 艳绘（人民视觉）
从去年11月起，全国开展了PPP（政府和社会资本合作）项目库集中清理工作，经过几个月的努力，这项工作取得了阶段性成果。财政部公布的最新数据显示：截至4月23日，各地累计清理退库项目1695个，涉及投资额1.8万亿元；需要整改项目2005个，涉及投资额3.1万亿元。
在清理过程中，主要发现了哪些问题？在PPP项目管理中，如何进一步规范项目运作，筑牢防范风险的堤坝？
PPP不是一个筐，不能什么都往里装
近年来，一些地方政府泛化滥用PPP，甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。
“在全国范围内开展PPP项目库集中清理，主要目的是及时纠正PPP泛化滥用现象，防止PPP异化为新的融资平台，坚决斩断隐性债务风险源。”财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示，从清理的情况来看，大多数项目是比较规范的，但也有一些确实存在“硬伤”。
PPP项目按全生命周期分为5个阶段，分别是识别、准备、采购、执行和移交。其中，进入准备、采购、执行和移交4个阶段的项目，被纳入管理库；处于识别阶段尚未开展“两个论证”的项目列入储备清单，为社会资本投资选择项目提供信息。
在此次清理的项目中，不宜采用PPP模式的有397个；前期准备不到位的506个；未按规定开展“两个论证”的217个；不再继续采用PPP模式实施的1120个；不符合规范运作要求的277个；涉嫌违法违规举债担保的14个；未按规定进行信息公开的488个；由于其他原因被清退或整改的1354个。
“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力的重要改革举措，也是公共服务供给机制的重大创新。但PPP不是一个筐，不能什么都往里装。”焦小平介绍，此次清理发现，有的PPP项目是商业地产或招商引资项目，不属于政府公共服务范畴；也有的涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担；还有的涉嫌违法违规举债，给地方财政带来风险隐患。这些不适合PPP模式、不符合规范运作要求的项目，必须清退出库。
核查清理发现，一些PPP示范项目也存在问题。比如，包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个示范项目，就被调出示范项目名单，并被清退出项目库。此外，北京市丰台区河西第三水厂等54个项目，由于尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化，虽然仍保留在项目库，但已被调出示范项目名单。还有89个项目存在运作模式不规范、采购程序不严谨等瑕疵，被责令限期整改，于6月底前完成。
“整体来看，PPP示范项目在引导规范运作、带动区域发展、推动行业破冰等方面发挥了积极作用。但部分项目在实施过程中，存在进展缓慢、执行走样等问题。财政部已经建立了‘能进能出’的动态管理机制。”焦小平表示，财政部PPP中心将组织专家团队，对存在问题的PPP示范项目进行“问诊治病”，以问题导向、结果导向对示范项目进行纠偏扶正。同时，对PPP示范项目成熟良好经验进行总结、推广，让示范项目真正发挥引领带动作用。
严守财政承受能力底线，新上项目不得突破10%红线
PPP项目，是政府的财政资金与社会资本合作。即使单个项目都没有问题，但一个地区在一定时间内项目数量过多，也可能导致财政支出加大，令财政承受能力“不堪重负”。这个问题如何解决？
记者了解到，为规范PPP发展，保障政府履约能力，财政部明确要求，要统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，每一年度从一般公共预算安排的PPP项目支出责任，不得超过一般公共预算支出的10%。
将符合条件的PPP项目的财政支出责任纳入预算管理，对政府履行合同义务形成有效约束，也是财政风险管理的必备手段。
“10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准的基础上，结合我国城镇化发展实际需要，经过反复论证最终确定的上限，必须要守住。”中国财政科学研究院副院长白景明认为，一个县的项目资金就几十亿元，一个省上千亿元，如果管控不当，地方债务风险会急剧上升。
财政部PPP中心近日公布的一份报告显示，总体看，实行财承10%的限额，有力控制了各地PPP项目的数量、规模，但也有部分市县支出责任已突破“红线”，需引起警惕。通过对6400个入库项目进行分析，支出占比超过10%限额的市县，最多可能达到253个。其中，2018年当年支出占比超限额的市县，最多为70个。
“我们将坚守规范运作的底线，对支出占比达到7%—10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区停止新项目入库。”焦小平表示，总体上，PPP财政承受能力安全阀门是有效的，七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间。下一步，财政部将进一步完善财政承受能力论证制度，加快建立PPP项目财政支出责任监测预警体系，坚决防范和化解财政风险。
规范项目库管理，主动对标高质量发展要求
“对于存在问题的PPP项目，我们将进行分类处置。对于尚未启动采购程序的项目，调整完善后拟再次采用PPP模式实施的，充分做好前期论证后，可按规定办理入库手续。”焦小平介绍，对于已进入采购程序或已落地实施的项目，要针对核查发现的问题进行整改，做到合法合规；对于终止实施的项目，合同各方依据法律法规和合同约定协商解决，妥善维护各方合法权益。
焦小平表示，在抓规范方面，未来将重点推动以下几项工作：
一是统一顶层设计。推动PPP条例出台，建立统一市场，解决好部门职责重叠、分工分治，以及财税、金融、价格、土地政策不配套等问题。
二是严格合规核查。认真核查规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序，把好物有所值、财政承受能力“论证关”。
三是加强标准、过程和结果监管。制定产出标准、标准化合同、风险防控指引、绩效管理办法等，压实社会资本方运营责任，加强项目执行、产出和验收监管，确保全生命周期监督考核做实做细做好。
“规范项目库管理，严格入库标准，是防止不合格项目浑水摸鱼的关键一环。”白景明表示，规范管理的内容，包括夯实项目前期工作，切实履行采购程序，严格审查签约主体等。同时，还要建立PPP项目财政支出责任统计动态监测、预警提示和信息披露机制，严控财政支出责任，约束不合理的项目投资冲动。落实中长期财政规划和年度预算安排，加强项目绩效考核，落实按效付费机制，确保公共服务安全、稳定、高效供给。
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