简介：“自然保护地是国家的公共资源，其事业是公益事业，经费的保障是履行中央政府对自然保护地管理职责的必然要求。”全国人大代表孙建博说。
2018年机构改革的一项重要内容，就是将分散在各部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园的管理职责，全部纳入到国家林业和草原局。
统计数据显示，目前由国家林草局管理的各类自然保护地有1.18万个，自然保护小区近5万个，覆盖了我国18%的陆地面积，4.6%的领海面积。这些是我国自然保护的核心骨架和重要支撑。
但问题随之而来：钱从哪来？全国两会召开之际，自然保护地的资金问题成为两会代表委员们关注的焦点。十三届全国人大代表、山东省淄博市原山林场党委书记孙建博提交了《机构改革后自然保护地资金短缺困局加深，应加大中央财政投入》的建议。他对记者表示，机构改革后，长期困扰我国自然保护地建设和管理的资金短缺问题不但没有解决，而且愈发突出，严重制约自然保护地管理能力的提升。
保护地的“四道坎”
在吉林省延边朝鲜族自治州东部的中、俄、朝三国交界地带，有一个珲春东北虎国家级自然保护区。这里是虎豹向中国内陆区域扩散的最重要通道，也是东北虎豹国家公园的核心区。主要保护对象为国际濒危物种、国家Ⅰ级重点保护野生动物东北虎、豹及栖息地。
2018年，生态环境部等部门联合开展的“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动发现，该保护区存在保护区边界未落地，矿山开采、养殖、人参基地等人为干扰突出，保护区整体保护效果差等问题。珲春东北虎保护区随即被公开点名批评。
在接受第一财经记者采访时，该保护区管理局副局长李志刚表示，“保护区政企不分、投入不足，存在诸多薄弱环节。”
李志刚介绍，由于森林被过度采伐，食物缺乏，加上人类活动的侵扰，到上世纪90年代末，东北虎豹出现了濒危情况，在我国境内杳无踪迹。依据虎豹的活动规律和范围，出于抢救性保护的紧迫性，国家规划建设了东北虎豹保护区，但保护区界线区划不够科学合理，将原有的自然村屯、居民生产生活设施、厂矿企业等一并划入了保护区。
2018年9月6日，位于珲春东北虎国家级自然保护区缓冲区的延田矿业还在生产经营。摄影/章轲
李志刚说，珲春东北虎保护区设立后，一直存在难以逾越的“四道坎”：
第一道“坎”是人员机构编制。保护区管理局人员定编为156人。但实际上，保护区管理局隶属延边州林管局管理（长白山森工集团），局长由珲春林业局局长兼任，一套人马两块牌子，保护区管理局工作人员与珲春林业局在册职工调剂使用。保护区管理局实际上为企业性质，工作人员为森工企业职工，未落实行政事业编制。
第二道“坎”是经费来源。珲春东北虎保护区管理局按照企业化运行，地方财政不能落实保护局经费预算。为确保虎豹保护事业正常开展，一直由珲春林业局投入企业自有资金保证保护区的各项工作运转，实际上是森工企业承担着虎豹保护和管理等行政职能。截至目前，珲春林业局已支付保护局人员工资、福利、奖金、养老保险及各项管理费用共4900多万元。
第三道“坎”是执法资格。珲春林业局作为国有森工企业，只有经营权，没有管理权，因隶属于延边州林管局，在其授权下履行森林资源管理职能和开展林业行政执法监管，无行政执法主体资格和行政强制权。在森林资源管理和生态资源环境保护中，由于企业性质的林业局和保护局，不具备行政强制权，对国有林区内和保护区内的各类涉及证照、手续、批文的违法违规建设项目、经营行为，很难有效履职监管到位。
第四道“坎”是管理体制。保护区内国有和集体林地交错。目前，保护区内存在6个乡镇19个自然村屯，原住居民2200多户6600余人，采石场、煤矿、砖厂等厂矿企业25个。由于保护区成立时间晚，区划时原有的厂矿、企业、居民点没有搬出，也没有迁出规划和资金支撑，历史遗留问题和厂矿企业、原住居民生产生活导致的各类破坏保护区生态环境现象一直存在，又无法从根本上解决。
“我们期望能理顺保护区历史遗留问题，但很难。”李志刚说。
五句形象的成语
“自然保护地是国家的公共资源，其事业是公益事业，经费的保障是履行中央政府对自然保护地管理职责的必然要求。”孙建博说。但实际上，我国仅对原来林业系统管理的国家级自然保护区有少量经费投入，中央财政每年仅有3亿元保护区基本建设经费和3亿元能力建设经费，只能满足三分之一的保护区的需求，保护资金严重不足。
机构改革新转隶到林业管理大批自然保护区，中央财政投入却未能及时增长，更加剧了保护区资金不足问题。相比保护区资金不足的情况，世界自然遗产、地质公园、海洋特别保护区发展更是举步维艰。
原来住建部管理的风景名胜区依靠原管理部门住建部的城市建设资金维系，海洋特别保护区依靠原管理部门海洋局的海洋环境资金兼顾，地质公园则长期依赖原管理部门国土资源部的地质调查和灾害管理资金运转，资金数量本就捉襟见肘。
在机构改革后，这些寄生在其他资金渠道上的保护地瞬间面临“集体断粮”的危险局面。
孙建博用五句成语形象地概括了我国自然保护地的管理困境：
基层管理力量“羸弱不堪”。因缺少国家投入，一些自然保护地机构虚设，职能薄弱；有的自然保护区、地质公园根本没有机构，或有机构编制、有编制无人员等现象十分普遍。国家的保护管理政策在基层因缺少必要的人员而大打折扣。
执法监督“有心无力”。由于缺少必要资金投入，保护管理手段落后，技术支撑严重不足。目前我国各类保护地还普遍停留在“宣传靠嘴、巡护靠腿、执法靠怼”的原始阶段。如海洋保护区和海洋公园转隶到林业和草原部门管理后，原来借助海警、渔政船只出海的条件丧失，现在针对保护区域内的违法捕捞、旅游等行为，只能望洋兴叹。
保护方向“南辕北辙”。在中央财政和地方财政严重不足的情况下，不少地方将风景名胜区、地质公园等保护区域直接承包给旅游公司，导致保护区域变成单纯的旅游开发场所，从根本上背离设立保护地的初衷。
2018年9月7日，位于珲春东北虎国家级自然保护区核心区的博亚山庄。摄影/章轲
基础设施建设资金“杯水车薪”。全国474处国家级自然保护区中央财政每年投入仅6亿元，平均每个保护区仅126万元。中央财政每年用于244处国家级风景名胜区的管理资金仅200万元，平均每个国家级风景名胜区每年不到1万元。而地质公园、海洋公园等根本没有中央财政投入。一些风景名胜区、地质公园、海洋保护区连界桩、界牌、管理站、巡护站等设施都没钱建。
国际交流和履约能力“捉襟见肘”。我国是世界自然遗产和双遗产最多的国家，也是世界地质公园最多的国家。但由于缺乏人才培养和对外交流资金支持，在联合国教科文组织工作的2100多名国际人员中，仅有10个中国人，这与我国世界遗产大国的地位极不相称。
“加大中央财政支持是解决保护地管理问题的基本条件。”孙建博对记者表示，建立自然保护地体系是实现生态文明建设的国家意志的重要措施之一，应当是以中央事权为主的公益事业，有必要尽快加大中央财政投入力度，解决自然保护地管理能力不足等诸多长期积累的历史问题。
守住生态安全底线
那么，保护好这些自然保护地，守住我国的生态安全底线，每年到底需要投入多少钱？
中国科学院动物研究所副研究员、自然保护立法研究组总协调员解焱带领的课题组此前曾做过测算，给出的答案是260亿元。
“这样微不足道的投入就可以使我国17.48%的陆地和10%的海洋得到有效保护，就可以保护我国的生态安全底线。”解焱对第一财经记者说。
西藏雅尼国家湿地公园。摄影/章轲
自然保护立法研究组由国家50多位从事自然保护领域的专家组成，前些年，其主要任务是推动我国《自然保护地法》尽早出台。
解焱介绍，经测算，260亿元中约200亿元用于自然保护地的常规保护管理，30亿元用于综合管理，30亿元用于非常规管理。用这些钱可以建立起布局合理的自然保护地网络，实施有效保护管理，保护我国的重要生物多样性和生态系统服务功能。
同时，这些投入也可以为大众娱乐休闲服务，为当地社区可持续发展作贡献，减少自然灾害，确保清洁水源；还将为偏远落后地区提供21万人次以上的工作机会，对增加社会稳定、缓解贫困、保护边境、巩固国防都将发挥极为重要的作用。
专家们在调查中发现，我国不少自然保护区管理水平较低，保护地内各种人类活动无法得到有效控制，甚至修路、筑坝等大型破坏性活动在国家级自然保护区等保护地的核心区也时有发生，在这些本应得到严格保护的区域，放牧、采菜、采药、偷猎等活动更是司空见惯。
“我国的自然保护区虽然数量与年俱增，但不断被经济开发和工程建设项目调整、瘦身以至瓦解，有效性不断降低，保护价值和科学价值正在丧失，一些重要的国家级自然保护区面临解体的危机。”中国人与生物圈国家委员会委员、国家林业局高级工程师沈孝辉说。
解焱介绍，我国用于自然保护地的自然保护管理经费占国家GDP的比例比发展中国家还低许多，更低于发达国家的水平。
大自然保护协会保护科学与策略专家梅根·克拉姆（Megan Kram）此前对记者表示，在美国，每年用于保护区的资金约占当年美国GDP的0.02%，而在中国，这一数字只有0.002%。
大自然保护协会等机构几年前的研究结果显示，中国保护地每平方公里的保护投入在337～718元人民币，而发展中国家的平均水平为997元人民币，发达国家高达13068元人民币。
今年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》，并强调按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实行严格保护，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。
中共中央办公厅、国务院办公厅2017年印发的《建立国家公园体制总体方案》确定，立足国家公园的公益属性，确定中央与地方事权划分，保障国家公园的保护、运行和管理。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。同时，在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下，探索多渠道多元化的投融资模式。
