党的十八届三中全会将“社会管理”提升为“社会治理”，党的十九届四中全会《决定》指出：“必须加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。国家积极鼓励社会力量参与到应急管理当中，并且社会力量也显现出了巨大的优势，比如在此次新型冠状病毒疫情防控期间，社会组织、企业及社区居民这些多元主体积极参与其中，弥补了政府应急管理中时效性有限和灵活性不足的问题。但是通过对社会力量开展调研，我们也发现了一些问题，比如制度保障不完善、社会力量的培训动员机制不足、各个主体间互动有限、缺乏评估和激励手段等等，为解决这些问题，需要建立社会力量参与重大突发事件全方位的应急管理机制。
一、完善社会力量参与应急管理的制度保障机制
通过立法明确社会力量的主体地位。现阶段我国关于社会力量参与应急管理立法中主体地位体现不足，《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》以及《中华人民共和国传染病防治法》等都未将社会力量作为参与主体纳入规范体系，社会力量的主体地位缺乏相应的规定，导致政府吸纳社会力量参与应急管理工作的随意性大，难以建立长期可持续的协同工作机制。因此，让社会力量以法治化身份和方式参与应对重大突发事件，明确应急管理是以政府为主、社会力量为辅的公共治理活动，实现政府与社会力量的多元化建设、一体化发展的新格局。
出台社会力量参与应急管理的指导意见。2019年，应急管理部、民政部联合出台了《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见（征求意见稿）》，指导意见的出台有利于对社会力量参与应急管理机制建构做出具体安排、推进研究社会力量参与应急管理的相关政策法规、搭建社会力量参与的应急管理平台。但是，由于立法是一个漫长的过程，在正式立法出台之前，相关部门可以在该意见基础上结合地区实际制定社会力量参与应急管理的指导意见，进一步推动社会整体应急力量的健康发展。
以问题需求为导向，细化相关制度内容。通过制度细化多元参与主体的权力、责任，参与应急管理的途径、方式，多元主体参与的程度、参与的范围，通过制定参与应急管理指南、参与应急管理制度等等，科学、高效地规范社会力量的具体行为。
通过顶层设计给予社会力量更多的参与资源保障。比如，给予企业生产资源的保障：建议企业与同地、异地甚至异国的同类生产商签订重大突发事件应急协作协议，避免重大突发事件发生时供应链中断；给予社会组织和社区居民参与应急管理的资金、人力保障：当重大突发事件发生时，参与应急管理的社会组织和社区居民会获得专项资金和专业人员的指导等等。
二、危机前，加强培训机制与动员机制
（一）培训机制
将应急管理知识纳入到学校教学内容中。虽然我国《突发事件应对法》中规定“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。”但是从校园中走出来的社会力量对应急管理知识的认识却很少。因此，教育主管部门可以考虑从小学到大学不同教育阶段将应急管理知识的学习作为必修课程内容之一，并在考试中对相关内容有所体现，这样才能让社会力量从小就认真学习有关知识，真正认识到社会危机的公共影响性和自救互救的重要性。
建立应急培训基地。政府从顶层设计的角度建立应急培训基地，将其纳入政府财政预算。要求政府相关部门、与政府合作的社会组织、企业、社区及应急管理志愿者定期参加应急管理知识学习，根据各种社会力量的专业特征开展有针对性的培训，发挥专业优势，为参与应急管理储备应急各种资源。培训基地的建设在政府审核把关的前提下可以采取政府购买服务的方式鼓励社会力量积极参与其中。
加大社会的培训宣传力度。以社区、社会组织、企业为单位，开展常态化、专业化重大突发事件应急管理知识培训和理念宣传，提升社会力量应急知识储备和应急技能。
开展应急管理的准入和考核制度。政府既要建立社会力量参与应急管理的准入制度，也要建立在培训基础上进行的培训认证考核制度。各种社会力量可以根据准入条件报名申请，符合要求的报名者可以参加相关培训，对于达标人员发放职业认证资格证书，如应急培训师、应急救援师等等。该认证资格每5-10年一个考核期，考核期满需要再次申请培训认证，这样更符合应急管理工作的时代性特征。
（二）动员机制
关注社会力量对重大突发事件重要性的感知。有了前面的培训机制，社会力量对应急管理的重要性及相关知识技能已经有了基本的了解和掌握。与此同时，把此次重大突发事件的社会影响性向社会公布，当社会力量感知到重大突发事件的影响较大，甚至会和自身的利益相关时，主动参与的意识就会被调动起来。
动员的组织者要与社会力量具有平等性。曾有研究表明，在单位组织中，当组织者是上级时员工的捐赠意愿显著低于组织者是平级。这与我国以往单位组织员工经常“被动捐赠”有关，当动员者是上级时，人们往往把其当作任务来完成，甚至有时候仅仅是为了维存这份工作才不得不捐赠，员工从心理上有一种抗拒情绪。但是，如果组织者是和自己平级的单位同事、家人时，这种动员更容易从心理上让人接受，由被动参与转为主动参与，这才是参与应急管理的最好的形式。
实现社会动员。具体操作层面，可以充分运用互联网、物联网、大数据、区块链等相关技术，例如通过监测社区、企业和社会组织建立的微信群，或者通过人工调研的方式，对有领导力，说服力的特定人群进行动员，进而带动身边的人参与应急管理，提升社会动员的精准度。实现“动员社会到社会动员”的转变，形成社会动员的大循环，这样会极大增强社会力量参与重大突发事件应急管理的积极性。
三、危机中，建立多元化主体之间的良性互动机制
应急管理平台的开发。充分运用大数据、云计算等信息化手段开发应急管理平台，把“社会力量”这一数据集群接入“平台”，强化应急统一指挥、力量分布、资源调配等方面信息的共享与联通，为社会力量参与应急管理提供有力支撑。该平台是以重大突发事件信息共享、救援资源共用、协调多方联动为原则，最终实现一点发布、快速响应、统一指挥、同时作战、整体应急的状态。
应急管理平台的建设。建立分等级、分灾种的社会力量数据库，健全装备、物资等应急资源数据库，强化应急需求和资源有效对接，使社会力量能够分批次、分类别、按需求地有序参与科普减灾、应急救援等方面的工作；为避免政府与社会力量之间的信息盲区，确保“平台”的实用性和可操作性，还应强化情景构建、桌面推演等仿真实战，提升突发事件中信息共享的程度、传播的速度与精准度；人员构成上应重点吸纳各个行业企业专家、社会组织负责人和社区代表等等，以便在应急决策时充分听取他们的意见和建议，更利于资源的调动。
应急管理平台的应用。危机发生时，政府将重大突发事件应急处置的工作计划、方案和可能会产生的影响通过平台传递给平台的社会力量，明确告知需要的社会资源，以使社会力量第一时间做好相关资源准备，保障社会力量参与应急管理渠道的畅通；政府第一时间向平台上的相关社会组织、企业甚至是社区居民代表发布重大突发事件进展的有关信息，使各参与主体清晰地掌握事件的进展情况，做到及时知晓，及时参与。与此同时，平台上的相关社会力量及时反馈有关重大突发事件的各种社会信息，使政府相关部门能够第一时间发现问题，尽早采取应对措施，实现有效的协调联动。
四、危机后，完善评估机制与激励机制
（一）评估机制
企业的评估。对于参与应急管理活动的企业，政府围绕企业社会责任建立相应的评价机制，建议：对不同性质、规模及发展阶段的企业明确履行社会责任的分类标准，规定具体的职责要求，并据此评价其社会责任的等级；开展社会责任评估。为利于社会责任评估的科学性和客观性，政府从制度层面制定履行社会组织和企业社会责任的各项动态指标，起到过滤和把关的作用，具体的工作可以委托给较为成熟的第三方评估机构进行；非常态期间，评估可以每年进行两次或更多，常态期间可以每年进行一次，评估结果向社会公开。这样在利于公众对企业了解和监督的基础上，也能有效调动企业参与应急管理的积极性。
社会组织的评估。早在2011年，我国就施行了《社会组织评估管理办法》，对社会组织实行分类评估。但是参评的社会组织数量有限，且评估的指标也相对过于模糊。因此，在对社会组织评估时应当明确把参与应急管理活动作为评估指标，应急管理活动中作出特殊贡献的社会组织在评估时予以加分，没有参与的社会组织在评估时没有加分甚至酌情减分。有了这样的评估机制，相信社会组织参与应急管理的积极性会有所提升。
（二）激励机制
对于企业和社会组织，一方面要完善税收优惠制度。政府与税务部门应根据企业和社会组织运行情况建立一套细化的税收优惠制度，使参与应急管理的社会社会力量享受到最实在的优惠。另一方面加大税收支持力度。目前，财政对社会力量支持力度不足，对于社会力量的激励不够明显，因此政府要找准切入点，加大税收支持力度。
对于参加应急管理活动的社区居民，在保证原单位工资和福利不受影响的前提下，对在应急管理活动中产生的交通费、生活补助等予以补偿；对于已经加入应急管理平台的社区居民，制定合理的贡献度评估体系，根据成员的贡献度，发放相应的奖励性津贴，这样既鼓励了社区居民，也激励了其他成员的成长，让受奖的人员更有积极性，其他人员更有参与动力；对于在应急管理活动中作出突出贡献的社区居民，政府相关部门也要给予资金奖励。与此同时，建立相应的权益保障制度，为参与应急管理活动的社会居民和志愿者购买人身意外保险，解除他们的后顾之忧。
应急管理嘉许制度：无论是企业、社会组织还是社区居民只要在重大突发事件应急管理中作出了突出贡献，各级政府和相关部门要采取评定星级、评选“榜样”及颁发荣誉证书等方式进行精神激励。被评选上的企业、社会组织和个人，要通过各大媒体进行大力宣传，以多种形式表彰奖励，鼓励引导社会力量积极参与应急管理工作，营造社会力量参与应急管理的良好氛围。
志愿服务回馈制度：对在重大突发事件应急管理中有突出贡献的志愿服务人员，除了资金奖励之外，还可以通过评选模范标兵的方式给以精神激励，政府有关部门要明确规定，在应急管理活动中有突出贡献的志愿者，其所在单位组织在晋升、评优和职称评审等环节中要给予他们加分，充分发挥模范标兵的榜样力量，使社会力量以更加饱满的热情积极参与到应急管理活动中来。
作者信息：张丽，内蒙古财经大学公共管理学院副教授，博士研究生。研究方向：公共管理
基金项目：本文系内蒙古哲学社会科学规划项目（2020NDB012）“内蒙古社会力量参与重大突发事件应急管理机制研究”的阶段性研究成果。
本文也受到了内蒙古自治区教育科学“十四五”规划课题（NGJGH2023398）、中蒙俄经济走廊研究协同创新中心（ZMEY20217）的大力支持。
