《经济参考报》：这种政府全面主导的模式有哪些弊端？

冯奎：城镇化发展的基础平台是地方各类城市、小城镇。政府全面主导的城镇化，就是由政府部门进行决策并且推进的城镇化。这种城镇化强调上级指挥下级，下级贯彻落实上级要求，政府部门对相关部门下达行政命令。虽然这种政府主导型城镇化有一定的合理性，但却存在许多问题和弊端。

首先是缺乏科学性。政府体系是一个典型的金字塔式的组织结构，且政府与企业或非政府组织的关系又有较强的支配关系，这就导致以政府主导的城镇化发展蜕变成为谁官职高谁有话语权。许多地方的城市规划因此严重违反科学规律，带来了重大损失。

其次是造城运动，盲目扩张。政府一家为大，主导城镇化发展，为了自身政绩需要、面子形象需要，摊大饼、搞扩张。突出反映这种粗放式、外延式城镇化增长道路，就是城市建设用地增长过快。据遥感影像对比分析，仅2006～2009年，全国84个重点城市主城区建设用地规模就从1 .7万平方公里扩大到1 .9万平方公里。在全国652个城市中，市区面积增加1倍以上的城市有147个。

第三是不计成本，粗放发展。国际上，土地城镇化一般是人口城镇化的1.2倍，我国2000～2010年达到1.8倍。这表明，相比较一定数量人口城镇化，土地利用十分粗放。造成这种情况的原因复杂，其中主要原因是政府并不是一个经济组织，在用行政力量推动城镇化发展时，可以少计、不计城镇化的成本，包括土地成本。

第四是低价征地，与民争利。由于土地收益分配以地方为主，且地方政府对土地收益有较大的支配自主权，这就导致地方政府具有强烈的动机低价从农民手中征地，然后高价出让。数据显示，2008年全国土地收入1.0375万亿元，拆迁、补助费用为3778亿元；2009年全国土地收入为1 .42万亿元，拆迁、补助费用为5180亿元。也就是说，政府花1块钱，可以获得3块钱。

第五是资源过度集中，中小城市增长乏力等。人口已经达到中等城市的规模，但得不到相应的政策支持。在土地指标利用方面，低等级城镇获取土地指标非常困难。2000-2010年，中国城级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%，而同期中国县级以上城镇建成区面积仅增长了50.9%。

户籍、土地、等级化管理等问题障碍城镇化进程

《经济参考报》：这些制度和政策对城镇化进程产生了哪些不利影响？

冯奎：正是因为在户籍、农民工基本公共服务、保障性住房建设、土地利用、等级化的行政管理体制等方面存在大量的问题，新型城镇化向前推进中遇到多方面障碍。

一是户籍方面。过高落户“门槛”排斥农民工。一些地方规定，“主城市落户需要在主城区务工经商5年以上，投资兴办实业3年累计税收10万，或者1年纳税5万以上”；还有一些地方规定劳动人口的落户条件是，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满七年、有固定住所、稳定就业、符合计划生育政策、依法纳税等。

农民工落户成本负担机制尚未明确。东南沿海一些省份的积分落户政策对本省户籍农民工有特殊照顾，但对外省籍的农民工则没有照顾。主要原因是，他们在流入地的落户成本较高，到目前这笔成本的分担机制并没有建立起来。

居住登记制度配套措施跟进不足。全国已有近2/3的省份取消了农民户口和非农业户口的划分，建立了城乡统一的户口登记制度。但是，户口登记制度统一的背后，配套政策大多没有跟进，养老、医疗、低保等方面的福利待遇基本没有落实。

二是农民工基本公共服务方面。农民工子女平等接受义务教育服务还有障碍。这方面问题一是入读公办学校难。在现行财政体制下，义务教育经费拨付的依据是本地户籍，大多数城镇政府预算没有针对外来农民工子女的教育经费。二是择校借读费用高。广东省一些城市规定，达不到积分的农民工子女在就读公办学校时，要交借读费2-3万元。三是民办打工子弟学校教学质量较差。

城市对农民工公共卫生服务存在盲点和漏洞。农民工计划免疫和妇幼保健可及性低于城市户籍人口。农民工疾病防控服务与农民工高流动性构成一对矛盾。农民工缺少职业病防护服务，他们在城中村的环境卫生条件较差。

外出农民工参加社会保险的比例总体较低。根据国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究报告，2009年，参加基本养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的农民工分别只占农民工总数的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%。甚至由于社会保险设计和服务上存在的一些问题，一些地方的农民工出现退保的现象。

三是保障性住房建设方面。大规模建设保障性房可能引发地方政府的金融风险，保障性住房建设的可持续性差。当前，很多城市的保障性住房设计一般只针对本地户籍人口，外地务工人员只能慢慢排队。从世界各国经验来看，早期公租房供给少的时候，政府发挥主导作用；后期则要逐渐退出。但目前中国大规模保障性住房建设政府的角色尚未完全明晰。

四是土地管理方面。城镇化过程中人的自由流动与土地要素的不可自由流动(流转)二者之间产生了严重的冲突。农村集体土地与城市建设用地的关系至今未能理顺。土地管理制度上存在的种种问题，缘于各种法律制度中有关土地管理的表述，存在着一定的矛盾；缘于不同历史时期对土地的作用形成了不同的认识；缘于不同利益主体的利益在土地上的反映并不充分。土地管理制度改革已经成为未来城镇化的一个核心的问题。

五是不合理的城市管理体制方面。等级化的行政管理体制，制约了较低等级的城镇的发展。比如一些小城镇，人口已经达到中等城市的规模，但得不到相应的土地利用指标的政策支持，低等级城镇获取土地指标非常困难。

新型城镇化要求政府转换职能实行五方面改革

《经济参考报》：十八大报告提出，坚持走中国特色新型城镇化道路。这就要求对那些不符合新型城镇化道路的体制机制进行全方位的改革。您认为，改革需要从哪些方面入手？

冯奎：政府要增强责任意识、主体意识，通过机构调整、职能转换等方式，推动各方面体制机制改革。重点要从以下五方面入手。

其一，推进户籍制度改革。“十八大”后，要继续落实中央已经制定的相关政策，放宽落户条件。有关部门要尽快研究落实跨省农民工落户的成本分摊机制，推动包括3000多万举家迁徙的农民工家庭和所谓的“新生代农民工”等重点人群的落户。逐步取消城乡农业户口和非农户口的划分方式，建立城乡统一的户口登记管理制度。

其二，改善农民工的基本公共服务。要着重围绕农民工生活中迫切需要解决的问题，出台相关政策。扩大农民工社保覆盖率、解决好农民工子女就学问题，着力争取改善农民工的居住条件，建立和完善覆盖城乡的公共就业服务体系。

其三，推进保障房建设。政府主导建设的保障性住房应该只针对社会中最低收入的城市弱势群体，这些群体应包括农民工。在城市密集区以及大城市郊区，可以逐步改造，探索试点将出租屋纳入保障性租赁住房体系。欧美日等发达国家、香港、新加坡等高度城市化地区政府在建设、管理保障性住房方面，形成了较为完备的融资、供地模式和合理的共建共管的管理模式，值得借鉴并融入到我国的政策设计中去。

其四，改革土地管理政策。要强化规划管控，严格控制城镇扩张的规模和速度，统筹各类土地的功能，促进土地利用综合效率提高。通过挖掘存量土地潜力，大力拓展城镇化发展用地新空间，包括积极盘活城镇存量建设用地，有序推进未利土地的开发空间，积极调整城乡建设用地布局。要完善土地市场体系，改革城乡二元的土地管理制度，逐步建立城乡统一的土地市场，扩大市场机制在土地资源配置上的作用范围。土地征用制度、土地税收制度、土地收益分配制度等等，事关城镇化的推进，要尽早加以改革完善。

其五，改革城镇行政管理体制。要研究和制定符合新型城镇化要求的“城市”标准，借鉴国际经验，针对中国国情，设计出中国的市制制度，通过行政体制改革为城镇化建设松绑。要理顺财政体制，增强低等级特别是一批特大型的小城镇的活力，将它们培育成中小城市。