这次把全面深化改革的总目标聚焦到“国家治理”上，反映出着眼于整体性、系统性的改革新思维。与此相适应，财政改革也有了新认识、新思路和新举措，充分体现出全面深化改革的新思维和改革的新力度。

一、对财政的职能作用有了新认识。

把财政定位为“国家治理的基础”，这是在新的历史条件下对财政的一种新认识。这种认识突破了传统的经济学思维和工具化思维。在现行学科门类中，财政学属于经济学的应用学科，对财政的理解长期以来仅局限于经济学，一提到财政，就认为只是一个经济问题。一提到财政政策就认为仅是经济政策。这种局限性，使财政过度工具化，财政被视为政府政策工具箱里的类似扳手、钳子之类的工具，凭着施政者的喜好，随取随用，随用随取，缺乏稳定性和权威性。这种过度工具化的产生，在理论源头上与凯恩斯主义联系在一起。在缺乏财政法治传统的中国，过度工具化尤为突出。不言而喻，作为国家治理的基础，财政过度工具化，意味着国家治理潜藏着公共风险。欧盟主权债务危机的发生就已经是一个证明。

顺着“财政是国家治理的基础”这个内在逻辑，财政的职能作用就不只是反映在经济方面，而是体现在包括经济、社会和政治等各个方面。在改革的决定中，明确提出财政既要在优化资源配置、维护市场统一方面发挥经济职能作用，也要在促进社会公平方面发挥社会职能作用。这就是说，财政要把效率与公平有机地融合在一起，使二者有机结合。这无疑构成财政的另一种功能—政治保障功能。效率与公平的有机结合内含到财税体制之中，民众满意了，社会和谐了，就表明这个财税体制是科学的，国家长治久安也就有了制度保障。从改革角度特别强调“制度保障”，比过去常说的“财力保障”更具有法治、规范这样的深层内涵，这也是财政作为国家治理基础这个逻辑的自然延伸。

不难看出，对财政职能作用的这种新认识，为财政改革新思路做了扎实的理论铺垫。