木头龙社区的许多楼房已是人去楼空。作为深圳首批8个城市更新单元之一，木头龙项目推进近6年，但停滞不前。鲁力 摄

　　不久前，广东市人大代表王建锋和10多名人大代表一起走访罗湖区翠竹街道木头龙城市更新项目。“这个项目陷入僵局很多年。”王建锋了解到，该项目因部分业主未签约而一再搁浅，“据开发商介绍，目前只有不到10%的业主没有签约”。

　　2010年3月，木头龙项目获批成为深圳首批8个城市更新单元之一。近6年过去了，项目却停滞不前。“现在里面杂草丛生，大部分房子已经没有人住，很荒芜。”王建锋等多名人大代表很担心未搬迁住户的安全问题。

　　一边是大部分业主认可拆迁赔偿方案，已经搬迁并盼望早日回迁；一边是未搬迁住户对补偿标准、开发商实力、程序合法性等存有质疑，与开发商的博弈仍在持续。这是木头龙城市更新项目的现状。记者了解到，实际上，这样的情况还在深圳许多老旧住宅旧改项目中存在。这种旷日持久的“拉锯战”令政府、开发商和业主等多方陷入“多输”困局。

　　在深圳市六届人大二次会议上，城市更新推进难成为一些代表关注、热议的话题。杨乖进等多名市人大代表联名递交关于加快推进老旧住宅区城市更新的建议，其核心是呼吁尽快将《深圳市城市更新条例》列入市人大2016年立法计划，修改目前《深圳市城市更新办法实施细则》相关规定，打破“100%的业主、100%的面积同意并签署《拆迁补偿安置协议》方能确认实施主体”的条件。

　　现状

　　城市更新项目推进缓慢

　　广东建联律师事务所律师、广东省律协地产委员会委员王劲松长期关注城市更新。据他观察，目前深圳的城市更新还是处于分化的状态，“工改工、工改商项目推进相对顺利，涉及小业主比较多的旧住宅区的城市更新项目还是处于难推进的状态。”

　　杨乖进等人大代表也认为，“目前城区老旧住宅区改造实施困难”。“木头龙项目用地面积8.23万平方米，小区总共1340户，仍有109户业主未签约。项目搬迁谈判工作长期处于拉锯战状态，签约进展缓慢。已签约外迁的1000多户业主在外租房感觉种种不便，且担心改造项目不能顺利实施，急盼回迁心态强烈”，杨乖进说。

　　而同样位于罗湖区的金钻豪园项目也处于同样境地。该项目2010年列入深圳市更新单元计划第一批计划，2011年通过更新单元规划审批。由于尚有5%的拆迁面积未能谈妥，该小区旧改至今难以推进，一度陷入“烂尾”的危险境地。2015年10月，原开发商深圳市翠芳园投资开发有限公司资金链断裂黯然退出，其债权人之一深圳经济特区新华城有限公司接手旧改。

　　据悉，小区总共868户，翠芳园公司负责该项目时，完成了与其中770户业主的签约工作，剩余98户业主未签约。2014年10月开始，翠芳园公司开始出现不按时足额支付过渡期安置费问题。经罗湖区政府专门会议协调，后来新华城公司接手金钻豪园项目，表示将就拆迁补偿协议、提高安置过渡费标准及换签合同奖励等问题与业主进行沟通协调。目前，该公司正在与相关业主重新签订搬迁补偿安置协议。

　　记者了解到，2009年12月《深圳市城市更新办法》颁布实施后，2010年深圳共有8个旧住宅小区被列为拆除重建试点，但时至今日，这些项目均进展缓慢。

　　“罗湖作为一个老城区，城市更新的量相对较多。木头龙和金钻豪园两大片区都是符合罗湖区城市更新要求的大片区，目前搬迁过渡期已长达三四年”，深圳市人大代表、罗湖区委书记贺海涛去年曾在深圳市第六届人民代表大会第一次会议上提到这样的困境，“因为搬迁的周期太长了，已经出现已签约业主和未签约业主都上访的‘双上访’现象。”

　　析因

　　“权利主体分散”

　　“要解决老旧住宅区改造难的问题，拆除重建是最彻底的解决路径”，联名提议的代表们认为，老旧住宅区之所以拆迁难、改造难的主要症结在于，《深圳市城市更新办法实施细则》中规定“属于以旧住宅区改造为主的改造项目的，区政府应当在城市更新单元规划经批准后，组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案，经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后，公开选择市场主体。市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后，形成单一主体”。

　　“这就意味着必须100%业主、100%的面积同意并签署《拆迁补偿安置协议》方能确认实施主体”，人大代表们在建议中指出，“该制度设计在一定程度上催生了‘钉子户’”。

　　这样的建议是否切中了城市更新推进难的关键？

　　木头龙城市更新项目已完成了土地及房屋确权、规划设计方案公示及审批、单体户型公示及意见征集等工作，待签约完成后，将确认项目实施主体资质。而签约这一环节却很用了很长时间都没有突破。

　　罗湖区重建局规划科工作人员曾向记者介绍，小区中不愿搬迁的业主提出的理由包括：对补偿标准有意见、年事已高不便搬家、子女需要就近上学、不信任开发商等。而深圳市城市更新办副主任谭权曾则指出，未签约业主“核心还是对拆迁补偿的条件不满意”。

　　王劲松认为，一方面，目前深圳在旧住宅小区的拆迁补偿上还缺乏统一标准，增加了推进阻力；另一方面，权利主体分散也使得100%签约要求难以完成。

　　与国内一些城市不同的是，广东省、深圳市的城市更新强调“政府引导，市场主导”，即在计划和规划申报阶段由政府主导，规划计划编制完成、拆迁标准明确后，由开发商来进行改造。“在一个利益多元化的时代，众多小业主的诉求可谓五花八门，开发商很难完全满足每一位业主的要求”，王劲松说。

　　接手金钻豪园项目的新华城公司总经理桂女士表示，“实际上，这一项目的老板究竟是谁并不重要，最重要的是旧改的政策是否会发生调整，只要政策调整了，谁来做这个项目都可以。”在她看来，倘若政策不调整，金钻豪园旧改项目甚至将失去盘活的唯一契机。

　　建议

　　从立法层面打破僵局

　　人大代表建议，为打破深圳市老旧住宅区更新难的僵局，让深陷拉锯战的重点项目尽快“解套”，彻底消除城市安全隐患，进一步改善群众居住条件，可采用以下措施：

　　一是尽快将《深圳市城市更新条例》列入市人大2016年立法计划，使老旧住宅区更新于法有据、依法推进。

　　二是借鉴香港、台湾等地区做法，明确市场主体与90%业主、90%的面积签订《拆迁补偿安置协议》后，即可作为“多数份额拥有人”向法院申请强制售卖。将现行的“双100%”要求修改为“双90%”后，“很多业主担心强制售卖后获利更少，就不会坚持留在最后做’钉子户’，老旧住宅区更新才能走出利益无限博弈的困境。”

　　对此，深圳蕾奥城市规划设计咨询有限公司董事长王富海表示认同。“香港的确采取了几位市人大代表所提议的做法——通过降低签约比例保障项目实施，防止因少数人的坚持影响大多数人的利益和城市发展”，他说，“香港曾经也要求签约率达95%以上才可以进行，城市更新推进得非常慢，后来就降到了80%。”

　　王劲松认为，深圳的城市更新在国内城市中处于领先的位置，《深圳市城市更新办法实施细则》颁布实施后，其他城市才相继出台相应办法。“但目前国内还没有多数决的机制形成，台湾、香港已经有类似的机制”，他认为，深圳可尝试设置如95%签约率这样的基准，如果95%的业主都同意，剩下小部分业主的问题可以通过多数决机制来解决。

　　而去年8月曝光的深圳《城市更新条例》（草案）显示，深圳确实在尝试突破100%签约率这一条件，草案中提及当不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人不超过5%时，可向政府申请强制征收。但有法律界人士认为，这或与上位法《物权法》相冲突，无法获得人大通过。

　　王劲松表达了不同看法，“和《物权法》没有明显冲突，因为此前要经过一系列法定程序，之后如果还有少数业主不同意，政府强制征收，这些业主利益也不会受到损害，因为他们还是会获得法定赔偿。”