昨天，导报报道鼓浪屿被指管理水平过低，和国内外的景区、世界遗产地相距甚远的现状，引起读者、厦门市民的共鸣。

“看了痛心、纠心，又忧心。”厦门政协副巡视员卢怡恬说。包括专家和市民在内的普遍共识是，鼓浪屿管理不力的根源在于社区和景区管理的“二元体制”——— “两个婆家”，一个是鼓浪屿管委会，一个是街道办。

千言万语，一切都是为了鼓浪屿好。厦门的鼓浪屿，中国的鼓浪屿，世界的鼓浪屿。

追溯 以前管得“杠杠”的

“以前鼓浪屿管得可好了，用东北话叫‘杠杠的’。”昨天，厦门市民陈先生告诉导报记者，这一点，只要是老厦门人都知道。

市人大常委、民盟厦门市委副主委朱奖怀，年少时在鼓浪屿上求学。他记得，上个世纪鼓浪屿的生活环境、社会治安、社会管理、公共服务，在相当长的时间里一直都是最好的，很多人削尖脑袋想要搬进鼓浪屿。

据了解，鼓浪屿在解放前有10万人，到了上世纪五六十年代，也容纳了3万-4万人，社会架构完备，管理井井有条。

从鼓浪屿上走出了济济人才，除音乐、文学人才外，导报记者稍作统计发现，从鼓浪屿走出去的正厅级干部就是个不小的数字。在很多人看来，人文是鼓浪屿的“魂”，可上升为非物质文化遗产。

那么，鼓浪屿从什么时候起就日趋“没落”呢？几天前厦门社会科学院青年学者詹朝霞分析时言明，根源在于对鼓浪屿的“身份”认知有误，想要发展景区、做大旅游，却忽略了它人文社区的本质。

最终的行政变化，是2003年鼓浪屿撤区，厦门市成立鼓浪屿-万石山风景名胜区管理委员会，鼓浪屿向旅游景区发力。自此，鼓浪屿逐渐走向了“二元体制”。

反差 好经验帮不上忙

如今，诸多厦门好经验，在鼓浪屿上“难觅芳踪”。

以鼓浪屿城管水平来说，目前仍然相对滞后。鼓浪屿行政综合执法大队除了日常的巡查、劝导、取缔外，设置了7个执勤点（目前并为6个），派城管协查员驻点检查。

然而在商业最集中的龙头路，即便在海底世界旁有一个城管执勤点，多次抗法或冲突也大多发生于此。为了达到街面干净整治、没有摆摊的局面，全靠协查员一直站在路上，目不转睛盯着路面。

岛上其它地方也是一样，主要靠城管队员或协查员用眼睛发现，城管一来，摊贩像潮水退去，城管一走，摊贩像潮水上岸。

相比之下，早在2010年，思明城管就建设了 “数字化城管系统”，设有一个指挥中心，1000多个遍布全区的电子视频监控，城管队员手上握有“城管通”，基层中队有指挥终端，可及时发现、快速出动。

自思明区以后，其它区也在建设“数字化城管”，但没有鼓浪屿。

市政协特邀研究员沈松宝一针见血说，对于脏乱差现象，厦门有引以为豪的管理经“门前三包”，在鼓浪屿上也没有落实。

“门前三包”是全国闻名的“厦门经验”，1981年在创建中山路时发明，包秩序、包绿化和包卫生。28年后，它变成“市容环境卫生责任区”。

导报记者屡次上鼓浪屿调查，“门前三包”没了，一位城管队员告诉导报记者，一些店家的门前区域，被用来出租给了摊贩。怎能不乱？

根源 “二元体制”束缚管理

到底是什么阻碍鼓浪屿提升管理水平？众多学者、专家的一致分析，就连普通民众的大多指向，管理不力的根源在于“二元体制”。

2003年，鼓浪屿撤区设管委会，在朱奖怀眼里，这既是偏向景区发展的肇始，也是“二元体制”的发端。

“二元体制”的表现是“两个婆家”。一个“婆家”为鼓浪屿管委会，一个“婆家”是思明区政府及其下辖的鼓浪屿街道办。鼓浪屿的管委会属副厅级，和思明区政府平级，虽高于鼓浪屿街道办但管不了它。

“双头管理”造成管理不清。鼓浪屿的景区归管委会管，社区归街道办管，“这就变得混乱，社区和景区是‘你中有我，我中有你’，是不能截然分开，却要不同的部门来管。”市政协副巡视员卢怡恬分析。

任何管理和执法，最终都是人对人。“瓜分”鼓浪屿利益蛋糕的利益群体，大多住在岛上，属社区人，归街道办管；当这些走上街头摆摊，在家违建，则归管委会下的鼓浪屿城管负责。管理被人为割裂。

“二元体制”直接影响治理，历次整治行动往往由管委会“协调”派出所、工商、卫生等部门。“协调力度肯定没有管的力度大。”专家指出。

“自从鼓浪屿撤区之后，一系列问题就出现了。”朱奖怀举例，职能部门管理不到位、管理缺位、推诿扯皮，鼓浪屿人口结构越来越复杂，街道办不能插手管，管委会也没办法协调。

突破 人大立法要求统一管理

时至今日，鼓浪屿的“二元体制”依然没有理顺。

早在两年多以前，鼓浪屿体制问题引起厦门市委、市政府、人大、政协的高度重视。2011年厦门“两会”，鼓浪屿的“二元体制”成代表和委员的热议焦点，并被政协委员写成提案。

更早之前，时任全国政协委员的庄威指出，鼓浪屿管委会“先天不足”，不具备政府职能，不是执法主体，没有行政执法权，所以，遇到土地、规划、房屋拆迁、社会治安等问题，就只能靠“协调”，由思明区解决，景区管理效率低、成本高。

最终，鼓浪屿的“二元体制”被以立法的形式，要求改变。市人大常委会审议通过的《鼓浪屿文化遗产保护条例》，将整个鼓浪屿列为文化遗产核心区，要求市政府应当加强对鼓浪屿文化遗产保护工作的领导，建立统一、高效的管理机构，负责对鼓浪屿文化遗产的保护和统一管理。

同时，该条例要求市政府应当确定文化遗产保护机构的职责及其与其他有关部门和单位的工作关系。

然而该条例从今年1月1日起施行，截至目前“统一管理”仍然没有在体制上得到落实。

呼吁 严格依法，变革体制

“既然有法可依，当务之急，是要执行法规要求。”昨天，市人大常委、民盟厦门市委副主委朱奖怀指出。

几位专家认为，“二元体制”的背后，透露的正是对鼓浪屿“身位”定位的纠结———鼓浪屿如果是景区，那就由管委会统管；鼓浪屿如果是社区，那就由思明区政府统管。

显然，“鼓浪屿风华绝代的时间点已经过去，再也不可能回到从前的鼓浪屿”（厦门社科院詹朝霞语）。詹朝霞认为，要复兴鼓浪屿，必须回到鼓浪屿的本质“人文社区”，兼容人文社区与景区。

多方共识，拯救鼓浪屿要借着文化遗产保护之机，在世人瞩目之下，在法规的保驾护航之下，让鼓浪屿向人文回归，别让景区发展误入歧途。

朱奖怀诠释，从现状来看，作为风景名胜区、国家级5A旅游区，鼓浪屿的旅游功能是不争事实，但是，鼓浪屿不是一个简单的景区，而是由“自然景观+人文景观+人”三位一体构成。在此形势之下，更需要有统一的管理机构，既管景区，又管社区事务。

“二元体制”的存在，构成对鼓浪屿复兴的阻碍。朱奖怀补充，鼓浪屿的财务机制亦要改革，不能倚重于商业税收和景区收入，否则会造成商业不断扩大，而严格改为“收支两条线”，每年做预算，就不会紧盯商业。

市政协副巡视员卢怡恬建议，鼓浪屿可从此番国务院机构改革中汲取智慧，改革体制机制，并在运作过程中不断完善。

外地样本 泰山和西湖是这么管

对比鼓浪屿，坐落在泰山脚下的泰山景区管理委员会，非常完备。它是行使管理泰山景区的专门机构，在鼓浪屿上只有派驻点的卫生、环保部门，在泰山管委会里，则内设了卫生环保局。

鼓浪屿上有鼓浪屿工商所和鼓浪屿派出所，分别归思明工商和思明公安管；但在泰山管委会，下属就有景区工商分局、森林公安分局。

西湖也是如此。西湖风景名胜区管委会下有文化局、财政局、风景管理局（环保局）、文物处、旅游商贸局、杭州卫生局西湖分局、景区公安分局等，还受委托管理西湖风景名胜区区域内的街道。