地铁建设的钱怎么来？

24个城市27个项目共需8000多亿元

《中国经济周刊》 记者 李勇实习生 程雅璐 刘坤 | 北京报道

据国家发改委综合运输研究所完成的《2012—2013年中国城市轨道交通发展报告》统计，2013年，预计有12个城市将开通运营轨道交通线路，其中新增首次运营的城市有哈尔滨、长沙、宁波、郑州，总计新增运营里程约387公里。

城市轨道交通包括地铁、轻轨、有轨电车等，在目前国内的建设项目中，主要以地铁为主。目前，除了大城市，一些中型城市甚至中小型城市都掀起了地铁建设热潮。

然而城市轨道交通建设热潮的背后却是建设主体投融资模式的单一。记者接触到的多个地铁建设主体几乎处于亏损状态。

有金融专家向记者警示，轨道交通建设具有公益性，但耗资大，如果政府不顾当地城市发展水平和财政能力，强行上马大项目，就会形成地方债务危机。

8000多亿从哪里来？

中国交通企业管理协会法律工作委员会日前发布的一份报告显示，2012年9月5日和2012年11月26日，国家发改委先后两次集中批准了全国约24个城市的27个城市轨道交通建设规划项目。经初步统计，已公布基本投资情况的项目共需投资8000多亿元。

中国交通企业管理协会法律工作委员会的上述报告显示，这8000多亿元，地方财政负担的资本金在25%~50%不等，资本金以外的大约4000多亿元资金主要依靠银行贷款解决。

目前，中国轨道交通项目的建设投资主要采取政府提供一定比例资本金、由政府与企业共建的模式。在项目资金的筹集上，一般由政府投入部分资本金，并由政府实际控制的、代政府行使投融资建设职能的企业，通过贷款、发行票据、债券，甚至上市等方式或运作政府给予的相关资源(如沿线土地等)筹措另外部分资金，未来政府通过每年向该公司拨付专项资金来偿付到期债务本息。

中央财经大学教授郭田勇[微博]告诉《中国经济周刊》，建设中所需资金，银行信贷不能贷给政府，需要成立公司，贷给公司。但这些公司形成的债务，政府是要兜底的。

如北京市基础设施投资有限公司，其主导了北京市几乎所有地铁线路的建设，其实际控制人为北京市国资委；在天津，实施城市轨道建设的主体是天津市地下铁道集团有限公司，其实际控制人为天津城投集团，而后者的实际控制人为天津市国资委。

银行信贷之外，承担建设主体的公司需借助其他方式进行融资，来满足巨大的资金需求。

今年3月，上海申通地铁(6.31,0.01,0.16%)集团公布2013年度第一期中期票据募集说明书，拟募集资金60亿元；4月，天津市地下铁道集团同样发行中期票据募集20亿元，用于补充公司中长期营运资金需求和置换银行贷款；5月，长沙市轨道交通集团有限公司25亿元公司债券上市。

此外，上海申通地铁集团控股的申通地铁(600834.SH)实现上市融资，成为沪深两市唯一一家专业经营地铁业务的公司。

地铁亏损是全球普遍现象

由于轨道交通建设所需资金巨大，所以借贷和融资凶猛成为它们共同的特征。然而凶猛的背后，却是大多数运营公司的亏损。

上海申通地铁集团的上述票据募集说明书显示，2012年，其净利润亏损43.7亿元。

但这并不影响评级机构对公司发行票据或债券的评级。一位参与给轨道交通建设企业发行票据评级的人士告诉《中国经济周刊》，“国有背景是这些企业能够获得较高评级的重要因素。”

广州地下铁道总公司宣传部主任叶子川告诉《中国经济周刊》，从全世界的城市轨道交通建设的情况来看，运营亏损是一个普遍的现象，地铁的投资运营成本很高但是票价收费很低。作为一个公共事业，地铁不能像其他的市场竞争那样自由定价。香港地铁是世界上唯一盈利的地铁公司，它把建设和经营放在同等重要的地位上，通过土地物业的开发实现盈利。

PPP模式为融资优选

事实上，地方财政加银行贷款的单一融资模式已经让主导城市轨道建设的政府感觉到吃力。

中国交通企业管理协会法律工作委员会的上述报告表示，在国家发改委去年公布的27个建设项目中，除了江苏和杭州两个项目，其他项目的投资主体范围没有突破，均以“地方财政+国内银行贷款”的模式建设。江苏省沿江城市群城际轨道交通建设项目以地方投资为主，通过市场化运作，积极吸引各类社会资本参与建设运营(PPP模式)；杭州地铁一号线项目以特许经营方式建设(BOT模式，即“建设—经营—转让”)。

报告指出，目前城市轨道交通项目资金缺乏、融资渠道单一、市场化程度不高，亦是未来我国城市轨道交通发展的瓶颈问题。

天津市地下铁道集团亦在票据募集说明书中坦承，目前，中国轨道交通的资金规模已成为轨道交通提高供给的首要约束条件，其来源仍将是政府投资和政府担保的银行贷款。由于外部效益不能直接体现在运营企业自身利益中，城市轨道交通项目靠自身收益很难实现还贷的责任，要在很大程度上依赖政府的财政补贴。

郭田勇认为，如果负责地铁建设的企业常年亏损，超出了地方政府财政可承担范围，就容易形成地方债务危机。“政府这个方面的融资大盘子要根据当地可支配收入的情况来定，国家有必要对这一点进行强调，控制负债量。”

广州地铁总公司的叶子川表示，随着国内很多城市的轨道建设项目逐渐上马，以及后期运营资金的压力，政府的财政压力也会越来越大，政府不能让项目无限制地亏损下去，要想办法解决。尤其是新兴的城市，不能先凑几百个亿建设一两条线出来，那么建设完以后怎么办？后面的资金问题是长期存在的，前期建设资金勒紧裤腰带能够挤凑出来，但是后期的运营怎么办？

叶子川建议，无论是哪个城市，在考虑上马地铁项目的时候，首先要长远考虑，考虑地铁以后的发展模式是怎样的。“在地铁行业普遍亏损的局面下，要注入其他的附属资源，与地铁公司打包捆绑在一块，实现盈亏平衡。广州地铁就是通过广告、商贸及日后的房地产开发来实现盈亏平衡。”

中国交通企业管理协会法律工作委员会的上述报告认为，在探索城市轨道建设的融资模式上，PPP模式是较为合适的模式，即公共部门与私人企业合作的模式，政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成特殊目的公司(特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由该特殊目的公司负责筹资建设及经营的一种模式。

报告认为，在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府风险。而民营企业通过参与轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作，亦可降低自身投资风险。

(本刊记者张兵对本文亦有贡献)