PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公私合营模式，又称公私合作伙伴关系模式，或政府与社会资本合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。该模式鼓励私营企业与政府进行合作，提供公共服务和开发维护基础设施，被英国、爱尔兰、荷兰、法国、美国、加拿大、澳大利亚等国广泛应用。

　　一、公私合营模式在欧盟的发展

　　公私合营模式的实质是，公共一方通过给予私营一方长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。在欧盟国家实践中，常见的公私合营涵盖道路与其他公共基础设施的设计、施工、维护和管理，以及废品和供热管理等。这些领域均需要大量投资、特殊技术和专业管理知识。传统上是由中央和地方政府等公共部门提供服务并融资，而私营资本的加入可分摊责任和融资风险，共享收益，使政府部门腾出手来专注于实现政策目标，进行规划和监督，推动创新和有效管理资源。通过合作，各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

　　1992年英国最早应用公私合营模式，随后这一模式在欧洲迅速发展，欧洲公私合营合同数量由1992年的3笔攀升至2006年的144笔，随着金融危机发生，逐年下降至2012年的66笔，2013年起缓慢回升。欧洲公私合营市场规模高峰时为2006年的270亿欧元，2012年降至128亿欧元。

　　2013年和2014年上半年，欧洲公私合营合同规模为163亿欧元和90亿欧元，平均合同金额为2.03亿欧元/笔和2.64亿欧元/笔。2013年，14个欧洲国家签订1笔以上公私合营合同，交易规模较大的有英国（60亿欧元）、意大利（44亿欧元）和法国（14亿欧元）。2014年上半年，12个欧洲国家完成1笔以上公私合营合同，交易规模较大的有英国（43亿欧元）、土耳其（20亿欧元）和比利时（11亿欧元）。交通、环境、医疗和教育是欧洲公私合营市场的主要领域。

　　2013年，欧洲国家单笔合同金额超过5亿欧元以上的公私合营项目有6个，2014年上半年为4个。2014年10月，欧委会宣布以公私合营模式与欧洲大数据价值协会推动大数据发展，欧委会将拨款5亿欧元研发资金，私营部门投资将超过20亿欧元。

　　由于公私合营模式的复杂性，也有不少公私合营项目在运营中出现巨大财务亏损，导致项目公司破产，最终仍由政府提供公共服务，造成公共资金浪费和项目延期，如2006年失败的英法海峡隧道项目。更多失败案例归因于融资进程，如2010年斯洛伐克放弃用公私合营方式建设D1高速公路。

　　二、拉脱维亚公私合营模式立法历程

　　拉脱维亚引入公私合营模式时间较短，拉交通部最早提出利用该模式进行融资，并于1998年成立工作组进行研究。2000年1月20日生效的拉《特许经营法》标志公私合营政策初显，2002年4月16日拉进一步提出“特许经营推广”（即在政府职能中吸引私营资本）概念。

　　2003年，拉经济部组建特许经营司。2004年2月，拉经济部下属的投资发展署（LIAA）吸收了特许经营司的职能，负责推动公私合营政策，开始举办各类座谈会，与公私代表就项目执行问题进行磋商。2005年，拉投资发展署选取5个不同类型的项目进行试点和金融核算，以此为基础确立规范性文件和操作指南。根据项目实施过程中暴露出的问题，参照欧委会《协调公共部门关于水、能源、交通运输和邮政服务的采购程序指令》（2004/18/EC）和《协调公用事业部门关于建设、供应和服务的采购程序指令》（2004/17/EC），2005年3月23日，拉内阁通过第188号令，提出“拉公私合营政策指南”，确定了政策的原则、目标及2005至2009年优先行动计划。2005年11月16日，拉内阁通过了关于指南实施纲要的第736号令，细化了2006至2009年行动方案。

　　为加强主管部门间合作，拉政府于2007年1月19日成立了公私合营咨询委员会以推进政策实施。2008年，拉脱维亚加入由欧洲投资银行、欧委会及各成员国代表组成的欧洲公私合营专家中心组织（EPEC）。

　　经拉议会通过，拉《公私合营法》于2009年10月1日正式生效。根据该法，拉财政部取代经济部负责公私合营政策决策实施，相关人事与财务也划归财政部管理。

　　三、拉脱维亚《公私合营法》简介

　　拉《公私合营法》共24章118节，另有17条过渡条款。其中：第1章规定立法目的、法律术语、适用范围和例外情形；第2章规定监管部门及其权力和职责范围；第3章规定公私合营前合同金额确定方法、金融核算程序和主管部门意见的依据；第4章至第12章规定特许权程序，包括一般特许和特殊特许；第13章至第17章规定公私合营合同的订立、修改、终止和补偿程序，特殊目的实体、信息交换、公共资源保障以及贷款人干预权；第18章至第24章规定公私合资公司的成立、资产、监管、中止和终止、信息交换、股权转让以及贷款人干预权。

　　拉《公私合营法》第1章第1节规定，公私合营由以下要素组成：一是合作发生在一个或多个公共机构与一个或多个私营机构之间；二是合作是在建设工程和提供服务的过程中为了满足公共需求的目的而开展；三是基于金融和经济考量，为合同目的及履约需要，该长期合作关系最长可达30年；四是公共一方和私营一方共同经营与开发地产、金融、知识和经验等可利用的资源；五是公共一方和私营一方共同承担责任与风险。

　　和欧洲其他国家一样，拉脱维亚公私合营模式可分成合同制和机构制两类实现形式。前者指公共一方直接与私营一方签订合同，后者指公共一方与中标的私营一方组成的特殊目的公司，再签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营，当公私合营合同结束时，特殊目的公司也随之结束。

　　拉脱维亚公私合营模式一般需要签订合作伙伴采购协议或特许权协议。合作伙伴采购协议是指公私双方签订5年以上、30年以内的民事合同，采购公共工程建设或公共服务，公共一方按建筑面积或服务数量向私营一方支付费用。特许权协议是指公私双方签订长达30年的民事合同，对《公共采购法》附件1所列的工程提供特许，或对《公共采购法》附件2所列的服务提供特许。通过该协议，私营一方获得工程或服务的全部或实质部分的使用权，即最终使用者对工程和服务的付费作为报酬。在经济上存有开发风险（包括需求风险和可用性风险）的情况下，私营一方还可获得公共一方的资金偿付。在合同目标和预期结果需要的情况下，经金融和经济核算，特许权合同期限可超过30年。

　　四、拉脱维亚公私合营管理机构

　　拉《公私合营法》第二章规定，管理公私合营的政府部门主要有：

　　财政部，除制定和协调公私合营政策，在每个项目实施前，拉财政部根据国家预算长期负债和国债情况对其进行金融和经济核算。

　　中央财政和承包署（CFCA），隶属于拉财政部，负责对公私合营项目进行监测，同时也承担作为技术中心的角色，其任务包括基于项目的金融和经济表现，将核算意见在其官网上进行公示；在项目实施前提供关于风险分摊及合同估值的意见；就特许权协议的起草过程、协议文本、协议变更和修正提供意见；就项目实施情况的评估报告给出意见；就合同执行结果向内阁递交评估报告。

　　经济部，在必要时参与财政部的金融和经济核算报告的撰写，提供有关欧盟统计局数据。

　　采购监督局，隶属于拉财政部，负责监督公私合营采购程序，在违反《采购法》的情况下进行追索。

　　企业注册局，隶属于拉司法部，负责保管登记公私合营合同及其修订本。

　　国家审计署和其他主管机构在其职责范围内对公私合营项目进行监督。

　　根据拉财政部2009年10月30日发布的第754号令，公私合营咨询委员会由以下人员构成：财政部国务秘书（兼任委员会主席），一名财政部代表，一名经济部代表，一名环境保护和地区发展部代表，一名交通部代表，一名司法部代表，一名中央财政和承包署代表，一名国库代表，一名拉地方和地区政府协会代表，一名拉大城市协会代表，一名拉商业银行协会代表，一名拉工商会代表及一名在拉外国投资者协会代表。

　　五、拉脱维亚公私合营实践

　　拉脱维亚公私合营实践较少。2005年，拉投资发展署选取5个不同类型的项目作为试点，进行金融核算，包括采西斯学前教育机构的建设和维护项目（BOOT协议，即建设一拥有一经营一转让），叶卡布皮尔斯主干供应系统重建项目（特许经营协议），奥格雷艺术学校改造和维护项目（RFO协议，即房产—金融—运营服务），采西斯城镇街道重建和维护项目（DBFO协议，即设计一建设一融资一经营）和萨拉斯皮尔斯公租房建设和维护项目（DBFO协议）。其中，只有奥格雷艺术学校改造和维护项目得以最终实施。

　　近年来，拉中央财政和承包署先后对里加市、叶尔加瓦市、雷泽内克市及里加国际机场等有意开展公私合营模式的公共项目进行金融核算，并在官网上公示，但真正取得进展的项目很少。

　　2009年6月，图库姆斯镇与ACANA公司通过公私合营模式建设幼儿园，合作期为20年，其中1年为建设期，余下19年由ACANA公司提供维护服务，图库姆斯镇委员会按月向其支付报酬。合同期满后，图库姆斯镇不需付费就可取得幼儿园资产所有权。2011年，巴尔多内市与KRIGA公司就当地中学和音乐学校的餐饮服务达成公私合营协议，合同期限3年。

　　2014年2月，拉交通部长马提斯在公路建设研讨会上表示，新的基础设施项目将考虑以公私合营模式融资，以贷款或合作基金的方式提供支持，拉《2014—2020公路建设规划》支出中将有2.85亿欧元的建设项目使用公私合营融资模式。

　　2014年8月，拉内阁宣布启动翻新E67/A7公路（里加—包斯卡—立陶宛边境）Kekava地区绕城段项目，该路段每天约有17000辆车辆通过，是全欧交通网络的组成部分，未来将建成长度超过14公里的双车道高速公路，计划于2018年开工，预计造价1.597亿欧元。由于国家预算资金不足，拉政府将采用公私合营模式建设，合同期限为23年，其中设计和建设期3年，管理期20年。目前该项目正在进行政府采购招标，中标方将与拉脱维亚国家道路公司开展合作。（驻拉脱维亚使馆经商参处）